A orçamentação verde e a perspetiva climática na POE/2025

A orçamentação verde 

 

Na POE/2025 foram dados novos passos para a plena implementação da Orçamentação Verde, um processo através do qual os contributos ambientais e climáticos de cada rubrica orçamental são identificados e avaliados em relação a indicadores de desempenho específicos, com o objetivo de alinhar a política orçamental com os objetivos climáticos e ambientais.

 

De acordo com o relatório da POE/2025, progrediu-se para a classificação integral da despesa da administração central, tendo sido aplicada à despesa de todos os programas orçamentais a metodologia de green budget tagging, segundo a qual as rubricas orçamentais são tipificadas consoante os contributos climáticos e ambientais. Esta abordagem mais ampla distinguiu-se da adotada no OE/2024, em que o exercício se restringiu a apenas três programas, sendo que cerca de metade dessa despesa foi logo à partida considerada como não elegível para classificação face aos objetivos climáticos e ambientais. A despesa total voltou a ser inicialmente expurgada da considerada não elegível (por falta de relação direta ou indireta com os objetivos climáticos e ambientais, ou por indisponibilidade de informação sobre a respetiva finalidade), mas desta vez não foram excluídas as despesas com pessoal direta e exclusivamente afetas a projetos considerados verdes/castanhos. 

 

A revisão da Lei de Enquadramento Orçamental anunciada no relatório da POE/2025 aponta para o aprofundamento de alguns objetivos, entre os quais o empenho com a orçamentação verde e o cumprimento da Lei de Bases do Clima. Acresce que, nos termos da Circular com instruções para a preparação do OE/2025, foram criados códigos de fontes de financiamento para classificar as despesas relativas ao financiamento a obter pelo Estado por via de “Obrigações do Tesouro – Verdes”.

 

Não obstante estes avanços, persistem algumas insuficiências relativamente às cores adotadas para classificar o contributo da despesa para a política climática e ambiental. De acordo com as convenções estatísticas internacionais, referidas na Publicação Ocasional do CFP sobre o Orçamento Verde, a classificação deverá ser “verde” se o contributo for favorável aos objetivos climáticos e ambientais, “castanha” se o contributo for desfavorável e “cinza” se for neutro. No exercício para 2024 todas as despesas desfavoráveis tinham sido apresentadas de uma forma agregada, o que não permitiu identificar quanto representavam individualmente as despesas tipificadas com a cor “castanha”, “mista” e “cinza”. Na POE/2025, o impacto da despesa efetivamente desfavorável surge individualizado, mas o mesmo não sucede relativamente à despesa mista e neutra, o que contraria as referidas convenções estatísticas internacionais.

 

Com base nos dados divulgados no relatório da POE/2025, a despesa relacionada com os objetivos climáticos e ambientais representa apenas 8,4% do total da despesa da administração central prevista para 2025, na ótica da contabilidade orçamental pública. Em termos absolutos aquela despesa totaliza 8391,9 M€, dos quais mais de dois terços (5677,1 M€) respeitam à despesa classificada como favorável (“verde”). Os programas orçamentais que apresentam maior contributo para a despesa favorável (“verde”) são o PO12 — Infraestruturas e Habitação e o PO15 — Ambiente. A despesa classificada como desfavorável (“castanha”) ascende a 2714,8 M€, destacando-se o referido PO12 e o PO6 — Defesa. Em termos de classificação COFOG (por funções das AP), a despesa favorável está concentrada nas áreas da proteção do ambiente e dos transportes, sobressaindo nesta última os investimentos em curso e previstos no transporte por metro e na ferrovia (beneficiação da infraestrutura e aquisição de material circulante. A despesa desfavorável concentra-se na área «Assuntos económicos», estando em causa principalmente os combustíveis fósseis, rodovia e novas construções.

 

O exercício apresentado no relatório da POE/2025 representa mais um passo no sentido da implementação da Orçamentação Verde, mas ainda apresenta limitações, destacando-se as seguintes:

 

• A despesa elegível relacionada com os objetivos climáticos e ambientais representa apenas 8,4% do total da despesa da administração central prevista para 2025, o que faz com que este exercício tenha uma eficácia muito reduzida;

 

• Somente a despesa pública foi objeto de classificação, não tendo ainda sido incluída a despesa fiscal, nem as receitas;

 

• Ao contrário do exercício para 2024, no atual exercício o valor exato de cada programa orçamental não é apresentado por programa orçamental, mas apenas por classificação COFOG, o que representa um retrocesso em termos de transparência orçamental e inviabiliza a responsabilização das áreas/serviços/ministérios que ainda têm de fazer uma transição para a sustentabilidade;

 

• Não é possível tirar conclusões quanto ao contributo das despesas verdes para os objetivos das políticas climáticas e ambientais, pois ainda não existem metas e indicadores de desempenho associados, nem alinhamento com a Orçamentação por Programas.

 

Por fim, chama-se a atenção para a pertinência de determinados aspetos já referidos em anteriores publicações do CFP, designadamente:

 

• A elaboração de um documento orientador que defina a cobertura, a metodologia e processos, os intervenientes, os objetivos, bem como os respetivos calendários, quer em termos de planeamento orçamental, quer em termos de monitorização da respetiva execução;

 

• A importância de uma efetiva adoção da orçamentação por programas (que permitiria avaliar com maior eficácia os impactos não financeiros das medidas de natureza climática e ambiental constantes do OE), não obstante os avanços positivos dados com a POE/2025; 

 

• A consagração na Lei de Enquadramento Orçamental das etapas processuais da Orçamentação Verde.

 

A perspetiva climática no OE

 

A Lei de Bases do Clima (LBC), aprovada no final de 2021, estabelece um conjunto de orientações relativas ao processo orçamental e à fiscalidade verde. Está previsto, ainda, um conjunto de ações a desenvolver na programação orçamental, nomeadamente que a dotação orçamental para fins de política climática seja consolidada numa conta do Orçamento do Estado, sem prejuízo da sua inscrição em diversos programas orçamentais sectoriais. A este respeito, o n.º 3 do artigo 29.º da LBC determina que o relatório do OE deve: (i) Identificar as medidas a adotar pelo Governo em matéria de política climática; (ii) Indicar a dotação orçamental consolidada a disponibilizar para a execução da política climática nos vários programas orçamentais e; (iii) Apresentar uma estimativa do contributo das medidas inscritas para o cumprimento das metas previstas na LBC.

 

Na POE/2025, cerca de 168 entidades identificaram medidas que contribuem de forma direta ou indireta para a concretização dos principais instrumentos da política climática em matéria de mitigação e adaptação às alterações climáticas, o que corresponde a 26,8% do total de entidades que constituem a administração central. As medidas que não apresentavam valores, ou cujo valor era insignificante, foram removidas. Das 83 tipologias de iniciativas de que as entidades disponham para escolher (referentes a “mitigação”, “adaptação” e “mistas”), foram elencadas 67, existindo tipologias que se repetiram entre os programas orçamentais.

 

As iniciativas relacionadas com a matéria de política climática representam uma despesa bruta (não consolidada) de 2301,5 M€ em 2025, um montante inferior ao previsto no OE/2024 (3014,3 M€). Mais de metade dessa despesa prevista para 2025 está relacionada com a mitigação das alterações climáticas (1263,5 M€), estando o valor remanescente relacionado com a dimensão “adaptação”. Aproximadamente 60% da referida despesa bruta diz respeito ao programa orçamental «P012 – Infraestruturas e Habitação». O programa com maior número de tipologias de iniciativas previstas é o «P010 – Ciência e Inovação» (36), seguido do «P011 – Saúde» (28). Em termos de área de atuação, constata-se que os «Edifícios» representam 914,5 M€ (cerca de 39,7% do total de despesa orçamentada), correspondendo a 14 das 67 tipologias de iniciativas.

 

Assinala-se, ainda, o facto positivo de ter passado a ser fornecida informação sobre a interação entre as medidas de política climática e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Assim, as entidades consideram que o «ODS 11 — Cidades e comunidades sustentáveis» (Tornar as cidades e comunidades inclusivas, seguras, resilientes e sustentáveis) é o objetivo mais impactado, com 1240,5 M€ (53,9% do total da despesa com iniciativas relacionadas com a matéria de política climática), seguido do «ODS 13 – Ação Climática» (856,8 M€).

 

Por fim, refira-se que o exercício apresentado na POE/2025 apresenta algumas insuficiências, salientando-se as seguintes:

 

• A dotação orçamental para fins de política climática devia ser consolidada numa conta do Orçamento do Estado, sem prejuízo da sua inscrição em diversos programas orçamentais setoriais, tal como previsto no n.º 1 do artigo 29.º da LBC;

 

• No quadro da despesa por área de atuação, a segunda área com maior verba (657,2 M€; 28,5% do total da despesa com iniciativas relacionadas com a matéria de política climática) tem a designação genérica de «Outros», por não se enquadrarem nas restantes categorias. Esta falta de especificação não abona em favor da transparência orçamental;

 

• Deixou de ser divulgada informação relativamente aos principais destinatários das medidas climáticas (população em geral; empresas; municípios);

 

• No relatório da POE/2025 não são identificadas as tipologias de iniciativas, o que torna este exercício excessivamente focado nas dotações e pouco transparente relativamente aos resultados que se pretende obter com essas medidas.

Data da última atualização: 08/11/2024