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CFP - Conselho de Finanças Públicas
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ACEITO
Nazaré da Costa Cabral

Entrevista com Nazaré da Costa Cabral, presidente do Conselho Superior do CFP, conduzida pela jornalista Catarina Almeida Pereira do Jornal de Negócios*

 

Nómadas digitais “podem potenciar dumping social”

 

O ano passado foi extraordinário para a Segurança Social. Da análise que fez à execução, o que lhe pareceu mais relevante?

O sistema da Segurança Social reflete plenamente os efeitos da pandemia porque foi através do sistema de Segurança Social que muitas das medidas discricionárias foram realizadas. Por um lado, pela ação dos próprios estabilizadores automáticos e pelo efeito que isso teve no comportamento da receita contributiva. Por outro lado, verificámos que a pandemia teve em particular efeitos sobre o comportamento do sistema previdencial/repartição, vulgarmente conhecido como regime contributivo e que é o epicentro do sistema de Segurança Social. Há aqui um impacto grande. Tínhamos tido em 2019 um excedente na ordem dos 1.500 milhões de euros que é reduzido agora para um excedente de 630 milhões de euros, o que tem implicações desde logo ao nível das transferências que se fazem para o sistema previdencial de capitalização [para o Fundo de Estabilização]. O Estado compensou essa menor transferência através da receita fiscal. [...] O sistema contributivo está profundamente dependente das contingências económicas de cada momento e o Orçamento do Estado funciona como uma espécie de válvula de escape. O sistema de Segurança Social está ancorado em transferências do Orçamento do Estado.

 

O sistema nuclear, previdencial, não é independente, não consegue viver sozinho.
Não consegue e cada vez menos. […] A própria ideia de sustentabilidade da Segurança Social, como sendo um sistema fechado, um sistema estanque, mudou. Já não podemos pensar apenas numa sustentabilidade do plano de pensões propriamente dito, mas na sustentabilidade financeira do Estado no seu todo. A questão que se coloca é a de saber se o Estado terá capacidade financeira para continuar a apoiar a Segurança Social ou se podemos vir a ter a reedição de défices.

 

Como é que se reforça?
O sistema de Segurança Social no seu todo está a enfrentar um conjunto de desafios muito exigentes e que obrigam a uma certa capacidade de reinventar o próprio sistema. Digo isto porquê? Porque aos problemas já sinalizados, como a questão do envelhecimento demográfico e de redução de população jovem, ativa, soma-se outro fator, mais recente, que a própria crise pandémica também acentuou, que é a questão tecnológica. Temos mudanças que se avizinham no funcionamento dos mercados de trabalho, na configuração do emprego, o aprofundamento de zonas cinzentas entre trabalho dependente e outras formas de atividade, situações de intermitência [entre trabalho e não trabalho ou trabalho e formação]. Depois há outra questão que também deve merecer atenção, que é a questão da deslocalização de atividades. Fala-se do fenómeno do nomadismo digital...

 

Num mercado mais global.
E sobretudo com esta dificuldade: quais são os centros de imputação de responsabilidades para efeitos de pagamento de contribuições sociais: onde é que estes centros de imputação à partida se encontram?

 

À partida encontram-se no sítio onde a pessoa está a trabalhar, não é? Agora, se um alemão vem trabalhar três meses por ano para Portugal o que se aplica?
Exatamente, essa é uma dificuldade que os próprios sistemas de Segurança Social têm desde logo de resolver. Agora, eu estou certa de que pode potenciar novas formas de “dumping” social. Isto é, as pessoas poderem tentar encontrar centros de imputação nos sítios onde eventualmente encontram taxas de tributação mais baixas ou onde possam de alguma maneira escapar às malhas da própria tributação. Isto é uma discussão que é preciso ter, desde logo no plano internacional, no plano da coordenação dos sistemas de Segurança Social e dos próprios sistemas fiscais.

 

Acha que os nómadas digitais criam esse risco de “dumping”?
Pode acontecer. Eles ou as suas empresas, enfim, termos tentativas nesse sentido.

 

À partida o sítio onde a pessoa contribui e paga os impostos não depende do sítio onde está sediada a empresa, depende de onde trabalha.
Mas também depende muito dos critérios que em cada ordenamento jurídico sejam determinados para efeitos de tributação.

 

E, portanto, podemos ter um êxodo de pessoas qualificadas.
Podemos. Uma das questões que me preocupam também é precisamente a do êxodo de pessoas qualificadas, que também poderá vir a ter impactos na capacidade de alimentar o nosso sistema contributivo. Porque o sistema é alimentado por trabalhos que têm alguma estabilidade, mas por salários. E, portanto, se esses salários ficarem confinados a salários baixos ou médio-baixos isso afeta a capacidade de adequação e de resposta aos problemas que o sistema vai ter no futuro.

 

O Livro Verde apresentado pelo Governo prevê que Portugal crie um regime fiscal e contributivo mais atrativo para os nómadas digitais. Acha que devemos ir por esse caminho, criar um regime atrativo como criámos, por exemplo, para os reformados?
Eu não me queria pronunciar sobre essas decisões, mas é óbvio que quando nós temos regimes com carga mais elevada isso pode facultar a saída. Da mesma maneira se temos esquemas de atratividade fiscal isso pode funcionar como uma atração de trabalho.

 

Há pouco falou do risco de “dumping”, não é? Se toda a gente começar a fazer isso.
Pode acontecer, podemos ter de facto esse problema que é começarmos a cair numa espécie de todos a competir por baixo.

 

Portugal tem boas condições para atrair pessoas.
Sim. Eu há pouco falava da preocupação que tenho em relação à saída de trabalho qualificado. Agora, também temos todas as condições, desde logo pelo país que temos, para que de facto pessoas altamente qualificadas possam vir e residir ou fazer o seu trabalho em Portugal.

 

O sistema “já tem regras” que permitem taxar plataformas digitais

 

Como acha que se deve abordar essas questões como a do trabalho nas plataformas digitais? A TSU é adequada?
Há mecanismos que já são antigos no sistema de Segurança Social português para responder a estas situações mais atípicas, menos lineares, de trabalho. Eu diria que faz todo o sentido o enquadramento destas situações, desde logo de um ponto de vista social.

 

Está a falar da questão das plataformas digitais.
Por exemplo, de todas as situações de atipicidade que podemos enquadrar.

 

Uma das propostas que constam do Livro Verde é criar um regime contributivo específico para estas pessoas que não são reconhecidas como verdadeiros trabalhadores por conta de outrem, nem como independentes.
Temos de distinguir duas questões: há a questão social, do enquadramento destas situações para lhes conferir uma proteção social. Mas temos de olhar também pelo sistema da Segurança Social, que já tem regras para estas mesmas situações atípicas. Recordo até que o próprio código contributivo, quando foi aprovado em 2009, já previa a possibilidade de enquadrarmos aquelas situações nomeadamente ao nível do trabalho independente, prevendo também uma taxa contributiva para as chamadas entidades contratantes. O que são entidades contratantes? Não são propriamente atividades empregadoras. Mas são as entidades às quais o trabalhador em certas ocasiões presta a maior parte do seu serviço.

 

Mais de 50% ou mais de 80% da faturação.
… Havendo aí como que uma ideia de subordinação económica. Estamos perante situações que são às vezes formalmente qualificadas como trabalho independente, mas a realidade aproxima-as do trabalho por conta de outrem.

 

Do falso trabalho independente.
Dos chamados falsos recibos verdes, que durante muito tempo tinham um enquadramento como trabalho independente mas que se entendia que de facto havia ali uma situação que já estava paredes-meias com o trabalho por conta de outrem.

 

Aos quais também podemos chamar independentes economicamente dependentes.
Exatamente, eles são tratados como economicamente dependentes pela própria lei.

 

Portanto, não vê nenhum obstáculo a que essa taxa seja aplicada, por exemplo, às plataformas digitais.
Se houver o tal critério de subordinação económica.

 


“Era muito importante estudar a TSU” antes de discutir reduções

 

Seria “muito importante” fazer uma análise profunda sobre a taxa social única (TSU) para avaliar se cobre de facto o custo das prestações contributivas. Só depois haverá segurança para discutir, por exemplo, uma redução da TSU para as entidades empregadoras, defende a presidente do Conselho das Finanças Públicas.

 

Estava a explicar que aos riscos já há muito identificados pela Segurança Social, como o envelhecimento, se somam agora outros fenómenos, acentuados pela pandemia, relacionados com as situações de intermitência no trabalho, por exemplo.
Deixe-me só dar mais dois ou três exemplos [de características do sistema] que do ponto de vista técnico são interessantes. Temos situações mais antigas, de alguma maneira são explicadas por aquilo que na Segurança Social se designa por um princípio de solidariedade laboral, que é, por um lado, a questão do chamado registo de remunerações por equivalência e, por outro lado, a questão da densidade contributiva para efeitos de cálculo da pensão. Ora, o registo de remunerações por equivalência é uma figura muito interessante porque no fundo permite conferir relevância jurídica a situações em que não há entrada de contribuições, mas que são tratadas como se essa entrada ocorresse. Isto acontece em duas situações. Por um lado, quando uma pessoa está a receber uma prestação social, um subsídio de desemprego, de doença, garante-se que durante este período haja registo de remuneração por equivalência pela remuneração de referência [que serve de base ao cálculo da prestação] e assim se assegura que durante aquele período aquele trabalhador não perde direitos para efeitos de cálculo da sua pensão. Depois há uma outra situação em que também se confere um tratamento de alguma maneira favorável, vantajoso, em certo tipo de atividades em que pela sua própria natureza implicam estar durante um determinado período de tempo sem a exercer. Tipicamente tínhamos o caso das pescas, por exemplo, no chamado período de defeso. Neste momento a importância deste regime ressurgiu por causa, por exemplo, dos trabalhadores na área da cultura, que estão enquadrados no âmbito do código contributivo, no chamado regime de contrato de trabalho intermitente. Há aqui uma proteção que não tem respaldo contributivo, atenção.

 

Nesse caso nem sequer é financiada.
Não é financiada, não tem compensação, não é neutra do ponto de vista da Segurança Social. Depois há uma outra questão: nós temos uma densidade contributiva relativamente benigna no nosso sistema. Bastam 120 dias com registo de remunerações para isto significar que há um ano inteiro de descontos para efeitos de prazo de garantia, ou seja, o período mínimo para podermos ter acesso à proteção na velhice: 15 anos. Ora, 120 dias num ano está pensado para quê? Para o chamado trabalho sazonal, que era aquele que durante muito tempo acontecia na agricultura e nas pescas e que agora assume especial importância, por exemplo, no caso do setor do turismo. Ora bem, ela não é completamente neutra nem pode ser. Porque 120 dias serem contabilizados como um ano... O que me pergunto é: até aqui o sistema tem sido capaz de acomodar estas situações. [Mas] se tivermos a multiplicação de situações deste tipo, com novas intermitências, com novas sazonalidades, com novas atipicidades, põe-se a questão de saber se de facto o sistema está preparado. E a questão é esta: é difícil de saber. E aqui remeto-a para uma questão muito técnica e que tem a ver com o desconhecimento que nós temos relativamente àquilo que é o funcionamento do nosso sistema previdencial/repartição nomeadamente o funcionamento da Taxa Social Única (TSU). Tecnicamente ela é taxa contributiva global mas toda a gente a conhece como TSU. A TSU supostamente [tem] uma lógica de seguro, deve comprar proteção nos vários benefícios sociais e estes têm um custo. Um custo que deveria ser mensurado, quantificado a partir da probabilidade de ocorrência do risco. Ou seja, deveria haver aqui uma técnica atuarial de mensuração do risco, que não existe...

 

Mas essa avaliação foi feita em 2009, com o código contributivo.
Foi [uma revisão] interna. O que aconteceu é que a taxa não mudou. Como se determinou politicamente retirar os abonos de famílias da TSU, que valiam dois a três pontos percentuais…. Houve dois efeitos conjugados, a retirada dos abonos de família das prestações familiares e a redução ao nível da doença. Isto permitiu acomodar de alguma maneira o aumento do custo técnico da velhice [pensões], um custo que andava na ordem dos 15 pontos percentuais e passou para cerca de 20 pontos percentuais. Quando pensamos no custo dos benefícios sociais, nós temos lá imensas coisas. Não temos apenas o custo da eventualidade [por exemplo: desemprego], do risco social, temos custos administrativos, temos os tais custos de solidariedade, que são muito difíceis de medir, não sabemos exatamente como o fazer. O custo de solidariedade laboral tem, por exemplo, a ver com a alimentação do Fundo de Garantia Salarial, é essa a explicação normalmente dada pela Segurança Social. Pode estar diluído pelas várias parcelas, mas tem um custo. Há pouco perguntava o que pode ser feito. Eu não vou fazer propostas de natureza política, mas num plano estritamente técnico acho que era muito importante estudar a TSU.

 

Estudar se a TSU está adequada às eventualidades que cobre?
Exatamente.

 

Há quanto tempo é que isso não é feito?
Quando foi o código contributivo [2009] fizeram-se esses ajustamentos internos, mas a verdade é que o valor da TSU está praticamente inalterado desde os anos 80, quando foi criada. O que significa que ela não acompanha a evolução dos riscos sociais e porque na verdade a desagregação [que existe] não é uma desagregação atuarial no verdadeiro sentido da palavra, é uma desagregação financeira. Se vir bem, nós apenas discutimos se a TSU deve ser elevada ou diminuída por razões económicas ou financeiras. Financeiras porque o sistema precisa de mais receita, económicas porque é importante para efeitos de desagravamento da carga que as entidades empregadoras suportam. Eu acharia interessante podermos um dia pensar na redução da carga que as entidades empregadoras suportam, porque de facto é uma carga elevada, mas enquanto nós não conhecermos verdadeiramente o sistema e aquilo que o sistema efetivamente compra com esta taxa de 34,75%, essa discussão fica limitada. Porque é arriscado. É arriscado quando temos custos que aliás se apresentam como sendo crescentes. Seria necessária uma análise atuarial profunda.

 

Que avalie os custos do subsídio de desemprego, por exemplo, de todos os subsídios que são contributivos.
Exato. E até eventualmente termos aqui mecanismos de flexibilização e de ajustamento da própria taxa em função dessa evolução. Era uma coisa que seria facilitada se tivéssemos um sistema de seguros específicos. O nosso modelo é um modelo de taxa contributiva global, que serve para termos os mecanismos de partilha entre riscos sociais. Agora, obviamente cria elementos de rigidificação. Se tivéssemos seguros sociais por eventualidade, como já tivemos... Ainda hoje as pessoas falam no fundo de desemprego, que foi extinto em 1986 precisamente quando se criou a TSU.

 

O que está a dizer é que a TSU está praticamente inalterada desde o final dos anos 80, apesar das mudanças no trabalho, na demografia.
É praticamente a mesmo desde que foi fixada. Acho que era importante estudar para percebermos quanto é que as eventualidades sociais custam, que ganhos é que podemos obter na gestão das prestações, se há margem para aliviar alguns destes custos e então, aí sim, discutir mexidas no próprio valor da TSU. Sem termos esta informação, propostas que às vezes surgem são arriscadas. Neste momento não temos uma informação fina, detalhada, sobre o que a TSU compra ou não compra.

 

“Podemos aprofundar os mecanismos de solidariedade das pensões”

 

A lei já prevê pensões proporcionalmente e ligeiramente mais altas para quem tem salários baixos. A presidente do Conselho das Finanças Públicas, Nazaré da Costa Cabral, defende que se aprofundem esses mecanismos para atenuar cortes.

 

Se olharmos para as receitas fiscais que financiam a Segurança Social, vemos uma pequena manta de retalhos.
Exatamente. Eu não vejo com preocupação podermos ter no âmbito do previdencial alguns impostos a financiar essas mesmas prestações. A questão é saber se evoluímos de um modelo de base contributiva para um modelo de base fiscal. O problema é que, vejo isto no caso português, basta olhar para as prestações não contributivas [financiadas por impostos] e coloca-se um problema de adequação [de valor], de capacidade de proteção. E isto porquê? Não é só uma questão de respaldo financeiro, é mesmo jurídica. Uma pensão tem um respaldo contributivo associado, está mais densamente protegida. Eu posso sempre dizer, mesmo do ponto de vista judicial, que tenho esta prestação porque descontei. Numa prestação de base não contributiva não tenho este argumento. Em última análise, o Estado pode sempre usar o argumento da reserva do possível: só pago aquilo que posso pagar.. [....] Agora, de facto essa questão da adequação [do valor] também afeta naturalmente os sistemas de base contributiva. Ainda há pouco tempo a Comissão Europeia publicou o “Ageing Report” no qual assinala que de facto os próprios regimes contributivos não estão preservados desses problemas de adequação.

 

No fundo, está a dizer que as futuras pensões são baixas.
Não, o que acontece é que muitos dos países fizeram as chamadas reformas paramétricas, que foram reconhecidas como sendo necessárias. No caso português fizemos alteração às regras de cálculo, introduzimos o fator de sustentabilidade, penalizámos a carreira contributiva na determinação da remuneração de referência, fizemos a penalização das antecipações.

 

Isso para dizer o quê?
Que de facto essas reformas foram importantes, aliás, elas vêm muito na linha daquilo que a OCDE defendia, mecanismos automáticos de alteração dos sistemas à evolução das contingências demográficas e económicas. Agora, é claro que o efeito que daí advém é que a taxa de substituição das pensões [relação entre o valor da pensão e o último salário] tende a diminuir. Portanto, o grau de generosidade do sistema vai diminuir. No caso português temos uma taxa de substituição que passará de 74% em 2019 para 41,4% em 2070.

 

Mas na sua opinião as pensões projetadas para o futuro são adequadas em termos de valor?
Vamos ver. Se for 41% do salário pode ser incipiente. Agora, há aqui aspetos que podem atenuar isto. Por um lado ainda estamos a aumentar a nossa carreira média, penso que está nos 34 anos, ainda pode aumentar porque de facto o perfil que está desenhado na lei é termos uma carreira de 40 anos. Depois, já temos na legislação um princípio que é o da regressividade da taxa de substituição. A taxa de substituição tende a ser mais elevada para rendimentos mais baixos. E pelo contrário, tende a ser mais baixa para rendimentos mais elevados. Neste momento pode ser superior a 80% para carreiras contributivas completas para rendimentos que estão ali nos mais baixos escalões e para salários mais elevados nunca pode passar dos 80%, mesmo que a carreira seja completa. Agora, estes mecanismos de regressividade podem ser aprofundados. Eu vou assegurar que pelo menos os salários mais baixos vão ter pensões mais próximas daquilo que eram os últimos salários.

 

Numa lógica mais solidária.
Mais solidária. Esses mecanismos de solidariedade podem ser aprofundados. Agora, é evidente que, para aqueles que são os rendimentos mais elevados, perdas de pensão podem naturalmente significar...

 

Pode ser um caminho?
Pode ser um caminho.

 

Acha que vai ter de haver uma nova reforma profunda em breve?
Não antevejo. O que antevejo é que haja procura de esquemas complementares de poupança no caso das pessoas que tenham condições. A perda de adequação constitui um incentivo natural para que as pessoas possam procurar essas formas alternativas.

 

*Entrevista publicada originalmente na edição n.º 4510 do Jornal de Negócios, de 8 de junho de 2021.

Notícias . 29 junho 2021