Acerca da distinção entre ‘orçamento retificativo’ e ‘orçamento suplementar’

Uma das questões debatidas a respeito da segunda proposta de alteração do Orçamento do Estado (OE) 2020 tem sido a de saber se esta revisão consubstancia um orçamento retificativo ou um orçamento suplementar. Antes de mais nada, convém notar que a distinção entre orçamento suplementar e orçamento retificativo nunca resultou nem resulta da legislação nacional (no caso, atualmente, a Lei de Enquadramento Orçamental, LEO – Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).

Na verdade, tal distinção foi ‘importada’ do léxico do direito orçamental europeu, aliás antigo e entretanto também alterado. Estabelecia-se tal distinção no quadro do processo de alteração orçamental comunitário, anteriormente previsto nos artigos 10.º e 15.º do Regulamento Financeiro do Orçamento das Comunidades Europeias, de 21 de dezembro de 1977  ^[1]. Assim, à luz deste Regulamento Financeiro, enquanto o orçamento suplementar consistia “numa alteração profunda ao programa de dotações inicialmente previsto e aprovado no orçamento das Comunidades Europeias”, ^[2] que tinha por efeito “aumentar o montante global das dotações para autorizações e/ou pagamentos quer para financiar uma ou várias ações novas sem que haja aumento global das dotações”, ^[3] já o orçamento retificativo introduzia apenas “alterações de natureza financeira ou técnica no orçamento sem provocar um aumento do montante global das dotações e sem prever novas ações”. ^[4]

Já no quadro da legislação nacional, as alterações orçamentais podem ser da competência da Assembleia da República, A.R. (artigo 59.º da LEO) ou do Governo (artigo 60.º). No primeiro caso, assumem a denominação de ‘leis de revisão orçamental’; no segundo caso serão feitas por decreto-lei (cf. n.º 2 do artigo 59.º). Existe ainda – para níveis mais desagregados de despesa e sempre dentro da mesma função – a possibilidade de as alterações orçamentais poderem ser efetuadas pelos próprios serviços, no quadro da respetiva execução dos programas orçamentais. De notar ainda que as alterações aprovadas pela A.R. (as revisões orçamentais) devem partir sempre da iniciativa do Governo, nos termos constitucionais (cf. artigo 161.º g) da Constituição da República Portuguesa). 

As alterações da competência da Assembleia da República são assim alterações profundas ou estruturais, nomeadamente as que impliquem: i) aumento da despesa total; ii) aumento da despesa de cada missão de base orgânica (anteriormente, programa); iii) transferências de verbas entre missões de base orgânica (contendendo, pois, com a classificação funcional da despesa pública).

Verifica-se que, no passado, alguns orçamentos ditos ‘retificativos’ consubstanciaram alterações estruturantes, implicando designadamente aumento da despesa total e/ou de programas orçamentais. Deveriam porventura ter sido qualificados, a esta luz, como orçamentos suplementares.  ^[5]

Em suma, à luz daquela definição europeia, sempre que esse aumento da despesa total ou de cada um dos programas se verifique, ou quando estamos perante uma qualquer alteração que possa ser considerada ‘profunda’, estaremos perante um orçamento suplementar e não perante um ‘simples’ retificativo que é, por conseguinte, apenas uma pequena ‘alteração de ordem técnica’ (em bom rigor, à luz desta contraposição europeia, alguns ‘retificativos’ podem nem sequer ter de ir à A.R.).

Ocorrendo pois, na alteração ao OE apresentada pelo Governo, não apenas um aumento da despesa total e/ou da despesa de algumas das missões de base orgânica mas também, acima de tudo, uma reconfiguração profunda do próprio OE 2020, a mesma poderá, pois, ser qualificada – à luz daquela distinção europeia – como um verdadeiro orçamento suplementar, ainda que no quadro da LEO se trate verdadeiramente, em bom rigor, de uma lei de revisão orçamental.

Data da última atualização: 22/06/2020