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Instrumentos de controlo da despesa: como têm sido geridos pelo Ministério das Finanças?

Por: Amílcar Sousa
Gráficos

Um dos temas de finanças públicas mais comentados nos últimos tempos diz respeito ao poder discricionário do Ministro das Finanças, decorrente do vasto conjunto de instrumentos de controlo da despesa que atualmente se encontra à sua disposição. 

 

Esta nota debruça-se sobre os seguintes instrumentos que conferem poder direto ao Ministro das Finanças sobre recursos orçamentais: as cativações orçamentais (onde está incluída a reserva orçamental), a dotação provisional e as dotações centralizadas. Os mais conhecidos publicamente são as cativações orçamentais (que correspondem à retenção de uma parte das dotações de despesa da administração central) e a dotação provisional (que está inscrita no orçamento do Ministério das Finanças e que se destina à cobertura de despesas não previstas e inadiáveis). O poder discricionário do Ministro das Finanças aumentou substancialmente a partir de 2016, porque passaram a estar centralizadas nesse ministério algumas dotações de despesa de montante significativo, destinadas a fins específicos de política orçamental, destacando-se as destinadas à regularização de passivos não financeiros e aplicação de ativos, à sustentabilidade do sector da Saúde, à contrapartida pública nacional e ao orçamento participativo de Portugal.

 

A presente análise cobre o período entre 2014 (ano a partir do qual passaram a ser publicados valores consolidados relativamente aos reforços com contrapartida na dotação provisional) e 2019 (último ano de que se dispõe de valores de execução definitivos).

 

Como evoluiu o montante inicial destes instrumentos de controlo da despesa?

 

O montante inicial deste conjunto de instrumentos de controlo da despesa praticamente duplicou entre 2014 e 2018, passando de 1574 M€ em 2014 para um máximo histórico de 3028 M€ em 2018. O peso do montante inicial desses instrumentos no total da despesa efetiva (consolidada) da administração central aprovada no OE também aumentou durante esse período, passando de 2,6% para 4,6% do total. A trajetória ascendente do montante global dos instrumentos de controlo da despesa e do respetivo peso foi interrompida em 2019, pelos motivos que se identificam mais à frente.

 

As cativações iniciais atingiram um valor médio de 1124 M€ no biénio 2014-2015 (dos quais 406 M€ incidiram sobre a reserva orçamental), tendo depois aumentado para 1683 M€ em 2016 e para um máximo de 1903 M€ em 2017. No biénio 2018-2019, o valor médio das cativações iniciais baixou para 1526 M€ porque, a partir de 2018, passou a estar previsto na Lei do Orçamento do Estado (OE) um limite máximo de cativações iniciais resultantes da proposta de Lei do OE e do Decreto-Lei de Execução Orçamental. Estabeleceu-se que as cativações deveriam ser inferiores, no seu conjunto, a 90% do valor global dos cativos iniciais aprovados em 2017. Tendo em conta que as cativações iniciais atingiram o valor mais elevado precisamente no ano de 2017, pode-se dizer que o Ministro das Finanças continua a dispor de uma margem confortável na definição das retenções iniciais. 

 

Os instrumentos de controlo da despesa ganharam ainda maior expressão a partir de 2016, com a criação de “dotações centralizadas” no Ministério das Finanças. O montante inicial dessas dotações destinadas a fins específicos aumentou de 447 M€ em 2016 (para financiar a reversão da redução remuneratória nas administrações públicas) para um máximo de 987 M€ em 2018, ano em que, entre outras, passaram a estar previstas verbas para financiar despesas com os incêndios florestais ocorridos em 2017 e com o descongelamento de carreiras. 


A trajetória ascendente do montante global dos instrumentos de controlo da despesa foi interrompida apenas em 2019, altura em que o montante inicial global diminuiu para 2479 M€, sobretudo porque o total das dotações centralizadas baixou para 644 M€ e a dotação provisional passou de um valor médio inicial de 518 M€ no período de 2014-2018 para 330 M€ em 2019. O peso do montante inicial dos instrumentos de controlo da despesa no total da despesa efetiva da administração central aprovada no OE também baixou, passando de 4,6% em 2018 para 3,6% em 2019.

Mas como foram executados estes instrumentos de controlo da despesa?

 

No período em análise, excetuando o ano de 2016, os cativos finais (que correspondem às verbas que não foram descativadas pelo Ministro das Finanças, incluindo as relativas à reserva orçamental) ascenderam em termos médios a 520 M€, dos quais cerca de um quarto incidiram sobre a despesa de organismos do Ministério da Defesa Nacional. Trata-se de um valor relativamente em linha com o abatimento à despesa que tem vindo a ser efetuado na conta previsional das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional (de 516 M€ no OE/2017 e de 590 M€ tanto no OE/2018 como no OE/2019). Esse abatimento decorre da possibilidade conferida pela norma da Lei do OE que condiciona a utilização de algumas dotações orçamentais das entidades da administração central, sujeitando-as a autorização prévia do membro do Governo responsável pela área das finanças. O referido abatimento reflete a expectativa de não utilização de uma parte das dotações de despesa devido a procedimentos legais e normalizados relacionados com os concursos públicos de aquisição de bens e serviços, investimento ou de contratação de pessoal (a título de exemplo, todas as entidades devem orçamentar 14 meses de salário, independentemente da data em que planeiam fazer a contratação de trabalhadores).

 

Deve, no entanto, realçar-se o caso particular de 2016. Nesse ano os cativos finais atingiram um máximo histórico de 941 M€ (dos quais 224 M€ relativos à reserva orçamental) e excederam em muito o abatimento de 355 M€ que tinha sido considerado pelo Ministério das Finanças no orçamento inicial, contribuindo assim para que no ano seguinte Portugal conseguisse sair do Procedimento por Défice Excessivo. Refira-se que mais de dois terços dos cativos finais no período 2014-2019 incidiram sobre despesas financiadas por receitas consignadas, ou seja, sobre despesas que dependiam da prévia cobrança de receitas a elas consignadas.

 

A dotação provisional foi sempre utilizada na íntegra durante o período em análise, exceto em 2014, ano em que o montante utilizado (254 M€) não chegou a metade do total disponível (524 M€). As despesas com pessoal foram a rubrica mais reforçada com contrapartida na dotação provisional, tendo beneficiado de 70% do total de reforços autorizados entre 2017 e 2019, destinados sobretudo aos estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário. O facto de a maior parte dos reforços ter sido alocada a uma despesa fixa, e que por essa razão é mais fácil de prever, contraria o próprio espírito da dotação provisional como instrumento que deveria servir para fazer face apenas a despesas excecionais e imprevisíveis.

 

Quanto às dotações centralizadas destinadas a fins específicos, tiveram uma utilização média de 517 M€ entre 2016 e 2019, correspondente a 79,4% do valor inicial. A maior parte dessas dotações foi usada em despesas com a aquisição de bens e serviços (sobretudo para redução de pagamentos em atraso das entidades que integram o SNS), tendo a dotação menos utilizada sido a relativa à contrapartida pública nacional em projetos de investimento públicos financiados pelo Portugal 2020.

 

E em termos proporcionais, como evoluiu a execução dos instrumentos de controlo da despesa?


No período 2014-2016 os cativos finais corresponderam, em termos médios, a 50,4% do total de cativos iniciais, tendo as poupanças alcançadas por esta via atingido o valor mais expressivo em 2016 (55,9% dos cativos iniciais acabaram por ter um carácter permanente nesse ano). O peso médio dos cativos finais baixou para 31,2% no período 2017-2019, refletindo um maior grau de utilização destas verbas, para o qual terá contribuído a existência de um ciclo económico mais favorável. Cerca de um terço do total mobilizado corresponde à reserva orçamental, tendo a mais utilizada sido a reserva do Instituto de Gestão Financeira da Educação, com o objetivo de reforçar o orçamento de despesa dos Estabelecimentos de Educação e Ensino Básico e Secundário. Quanto ao grau de utilização das dotações centralizadas, assumiu uma expressão crescente entre 2016 (75,6%) e 2019 (83,0%).

Em termos globais, a taxa de utilização do conjunto de instrumentos de controlo da despesa foi mais baixa nos anos de 2014 (48,1%, porque cerca de metade da dotação provisional acabou por não ser utilizada) e de 2016 (60,1%, porque nesse ano os cativos permanentes atingiram o valor mais expressivo). Nos restantes anos do período em análise a taxa média de utilização foi de 75,2%, tendo o valor máximo sido alcançado em 2018 (78,8%), embora também se deva recordar que nesse ano as retenções iniciais atingiram o já referido pico de 3028 M€.

 

Em suma, o acréscimo do montante inicial do conjunto de instrumentos de controlo da despesa verificado nos últimos anos reflete um aumento do poder discricionário do Ministro das Finanças sobre recursos orçamentais que, consequentemente, deixaram de estar sob o controlo direto dos restantes ministros sectoriais. Embora o volume de recursos libertados por parte do Ministro das Finanças também tenha vindo a aumentar, muitas vezes o orçamento inicial cria nos serviços e organismos da administração central uma expetativa que depois não é cumprida. Os instrumentos de controlo da despesa são bastante úteis na gestão pública, mas podem ter efeitos perversos quando se transformam em medidas discricionárias para atingir os objetivos orçamentais, tentando suprir a ausência de medidas de política que efetivamente deveriam conduzir a esse resultado. Urge, portanto, repensar este modelo de gestão orçamental, em que muitos decisores de política ficam sem saber até perto do final do ano os recursos financeiros com que realmente podem contar e em que cada vez mais despesas estão sujeitas a autorização prévia do Ministro das Finanças.

Finanças Públicas . 15 dezembro 2020