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Evolução recente do saldo e dívida da Administração Regional e Local (2008 a 2019)

Por: Rui Dias
Administração Regional e Local

É comum discutirem-se as responsabilidades dos municípios e das regiões autónomas na evolução do saldo orçamental e da dívida pública. Este artigo pretende, a partir de dados produzidos na ótica da contabilidade nacional, abordar de forma sintética a evolução na última década (2008 a 2019) do contributo da Administração Regional e Local (ARL) para estas duas variáveis associadas ao desempenho das Finanças Públicas.

 

Saldo orçamental

 

Em 2008, a ARL apresentava uma situação deficitária que se foi agravando nos anos seguintes, com o défice a atingir um máximo histórico de 1543 M€ em 2010. Esta deterioração da situação financeira do subsector regional e local decorreu de um crescimento da despesa a um ritmo superior ao da receita (por exemplo, em 2009, a despesa da ARL cresceu 2,8% relativamente ao ano anterior enquanto a receita aumentou apenas 0,6%).


 

Saldo orçamental da Administração Regional e Local, em milhões de euros
(ótica da contabilidade nacional)

Fonte: INE. Cálculos próprios. ARL – Administração Regional e Local; AR – Administração Regional; AL – Administração Local. Notas: O gráfico 2) dá conta da evolução a mais longo prazo (1995-2019) do saldo orçamental para a ARL. Em maio de 2011 foi aprovado um programa de assistência económica e financeira (PAEF) a Portugal. Este programa pressupunha a adoção de diversas medidas, algumas dirigidas à ARL, outras transversais a todas as Administrações Públicas (AP). Nesta sequência foram incluídos em contas nacionais passivos da Região Autónoma (RA) da Madeira que não tinham sido registados contabilisticamente nos anos de 2008 a 2010, bem como outras operações com impacto na despesa de 2011, num total de 1,6 mil M€. Esta Região, por seu turno, dirigiu um pedido de assistência financeira à República Portuguesa em 2012

 

 

Após uma forte diminuição do défice orçamental em 2011, de mais de 1,3 mil € (0,7 p.p. do PIB), registou-se uma inflexão que a partir de 2012 se caracterizou pela persistência de saldos orçamentais positivos (a AL com saldo positivo a partir de 2011 e a AR a partir de 2013). De notar que, desde 2018, a AR volta a registar um défice (em resultado do défice da RA dos Açores ter sido superior nesses anos aos excedentes registados na RA da Madeira)[1], ao contrário da AL, a qual continuou a apresentar excedentes orçamentais até 2019. De 2011 a 2014, com exceção de 2013, ano em que se observou uma diminuição do excedente orçamental, a melhoria do saldo da ARL teve por base a redução da despesa. Esta evolução contrasta com o observado a partir de 2015, em que a despesa do subsector apresenta aumentos anuais sucessivos, apesar de mais do que compensados pelo aumento da receita, com exceção de 2017 (ano em que a despesa aumentou mais de 800 M€).

 

Assim, a partir de 2012, a ARL contribuiu para a melhoria do saldo orçamental das AP, contrariamente ao verificado em anos anteriores. Em 2012 foi mesmo o subsetor com o maior excedente orçamental, equivalente a 0,5% do PIB.[2] A evolução acompanhou, regra geral, a melhoria do saldo registada nos restantes subsectores, situação que, nos anos mais recentes, e até 2019, não pode ser dissociada da fase ascendente do ciclo económico observada em Portugal.

 

Refira-se, no entanto, que o saldo da ARL beneficia de montantes significativos de transferências através do Orçamento do Estado ao abrigo das leis de finanças regionais e locais (respetivamente a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro e o regime financeiro das autarquias locais e entidades intermunicipais, aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro) e que consubstanciam a participação destes subsectores nos recursos públicos (de resto, prevista na alínea j do artigo 227.º e n.º 2 do artigo 238.º da Constituição da República Portuguesa). Um dos objetivos daquelas transferências é compensar o desequilíbrio financeiro vertical decorrente dos diferentes poderes tributários de cada nível de governo, uma vez que a literatura económica sugere que é na despesa, mais do que na receita, que existe maior margem para as administrações subnacionais otimizarem a eficiência na afetação de recursos (Baleiras et al. (2018)).

 

Aquele desequilíbrio é evidenciado pela diferença entre o peso da receita própria da ARL no total da receita pública (excluindo transferências e juros recebidos de outros subsectores das AP) e o peso da despesa própria deste subsector (excluindo transferências e juros pagos a outros subsectores) na despesa pública (para um maior detalhe e discussão deste indicador ver Baleiras et al. (2018) , pp. 60-62). Em 2019, 13,3% da despesa pública cabia à ARL, enquanto a receita própria deste subsector era de 10,1%. O desequilíbrio financeiro era, nestes termos, de aproximadamente -3,1 p.p. Este valor compara com -4,6 p.p. em 2008. Depois do sentido de redução até um mínimo em 2014 (-0,9 p.p.), num contexto de diminuição do peso da despesa, em simultâneo com o aumento da receita própria nos primeiros anos (recorde-se que a Lei das Finanças Locais de 2007 introduziu a participação dos municípios no IRS) o desequilíbrio financeiro vertical tem aumentado progressivamente nos anos mais recentes, em resultado do aumento do peso da despesa realizada pelo subsector regional e local, por contraponto a uma maior estabilidade quanto à receita própria.

 

No período em análise, estas receitas passaram de 2,8 mil M€ em 2008 para 2,9 mil M€ em 2019 (mais de dois terços das transferências recebidas), sendo de assinalar a redução de transferências em 2012 e 2014, motivadas, respetivamente, pela redução destas transferências ao abrigo do PAEF e pela entrada em vigor de novas leis de finanças locais e regionais, com alterações ao nível dos mecanismos de repartição destas verbas. Uma vez que são receita da ARL e despesa da AC, estas transferências são consolidadas dentro das AP, resultando daqui que as mesmas não afetam o saldo orçamental no seu conjunto.

Fonte: Conta Geral do Estado (CGE)/DGO. Cálculos próprios. Nota: As transferências ao abrigo da Lei de Finanças Locais correspondem aos montantes executados de transferências relativas ao Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), Fundo Social Municipal (FSM) e Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF). A participação dos municípios no IRS não foi considerada neste gráfico uma vez que constitui receita fiscal própria da AL, sendo considerada, na ótica da contabilidade nacional, como imposto direto deste nível de governo.

 

 

Expurgando o impacto destas transferências na receita, este subsector apresentaria uma situação orçamental deficitária. Ainda assim, regista-se uma melhoria a partir de 2011. Até 2014, esta melhoria ocorreu apesar da redução das transferências. De 2015 em diante, o saldo beneficiou quase sempre do acréscimo de transferências. Não obstante, em 2017, a AL registou uma deterioração do saldo orçamental. Quanto à AR, apesar do aumento de transferências nos dois últimos anos, a sua situação orçamental deteriorou-se.

Fonte: INE. Cálculos próprios. ARL – Administração Regional e Local; AR – Administração Regional; AL – Administração Local.

 

 

Dívida

 

A dívida financeira da ARL, na ótica de Maastricht[3], aumentou de modo significativo entre 2008 e 2011, atingindo nesse ano um máximo de 11,1 mil M€. Sendo um dos fatores explicativos da variação da dívida, contribuíram para este agravamento os défices observados nesses anos. Por seu turno, os saldos orçamentais positivos de 2012 até 2019 ajudaram à trajetória descendente da dívida, mais evidente a partir de 2015 uma vez que, em 2013 e 2014, o ajustamento défice-dívida foi superior ao excedente orçamental registado (sobretudo devido a uma maior variação de passivos não incluídos na dívida financeira).[4]

 

Numa perspetiva mais granular, a evolução da ARL mostra que foi a AL a principal responsável pela trajetória descrita de redução da dívida. No caso da AR da Madeira só a partir de 2016 se observa uma redução da dívida enquanto a AR dos Açores evidencia aumentos sucessivos da dívida em todo o período.

Fonte: Banco de Portugal (BP Stat). Cálculos próprios. AL – Administração Local; ARM – Administração Regional da Madeira; ARA – Administração Regional dos Açores. O valor total da ARL encontra-se indicado no topo das colunas.

 

 

Relativamente à evolução da composição da dívida da ARL, assistiu-se nos últimos anos a uma participação da AC no financiamento direto através de empréstimos reembolsáveis à ARL. De acordo com dados do Banco de Portugal, o financiamento assegurado por outros subsectores das AP passou de 472 M€ em 2011 para cerca de 2,2 mil M€ em 2013, atingindo um máximo de 2,8 mil M€ em 2014. Entre 2011 e 2013 não só existiram empréstimos do Estado ao abrigo do Programa de Apoio à Economia Local (PAEL), como foi aprovado o programa de assistência à Região Autónoma da Madeira. O aumento nos anos seguintes relaciona-se, por seu turno, com a criação do Fundo de Apoio Municipal (Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto), através do qual ocorre a prestação de assistência financeira aos municípios mais endividados. Com a progressiva amortização destes empréstimos verifica-se já uma redução desta dívida a partir de 2015.

 

Considerações finais

 

Os dados na ótica da contabilidade nacional mostram a persistência de défices orçamentais na ARL com um especial agravamento a partir de 2008, num contexto de crise económica. Esta evolução menos favorável observa uma inflexão em 2012, à qual não serão alheias as medidas adotadas ao abrigo do programa de assistência financeira a Portugal. A partir de 2015, a melhoria da conjuntura económica permitiu a recuperação da receita fiscal regional e local, o que permitiu a apresentação de excedentes orçamentais até 2019, apesar do aumento da despesa no mesmo período.

 

Estes desenvolvimentos orçamentais foram determinantes para a evolução da dívida da ARL na ótica de Maastricht. Após um máximo em 2011, de mais de 11 mil M€, a dívida deste subsector iniciou uma trajetória descendente. A dívida do subsector correspondia, em 2019, a 4,7% do PIB, ascendendo a 10 mil M€, o que compara com um máximo de 6,4% do PIB registado em 2013.

 

Esta evolução de conjunto da ARL, globalmente favorável, não obsta à existência de situações de maior fragilidade ou preocupação, quando analisadas as trajetórias dentro do subsector. A AL, que tem o maior peso no subsector, contribuiu de forma decisiva para a melhoria do saldo orçamental e redução da dívida a partir de 2011, sem prejuízo da situação financeira mais difícil de alguns municípios. No caso das Regiões Autónomas, a Madeira, no seguimento do plano de assistência financeira à Região, inverteu a situação deficitária passando a apresentar excedentes orçamentais que paulatinamente contribuíram para a redução da sua dívida que no final de 2019 representava ainda cerca de 92% do PIB da Região. Contudo, e quanto aos Açores não deixa de constituir especial preocupação o aumento da dívida regional, resultante da persistência de défices orçamentais nos últimos anos.

 


[1] Cf. Destaque do INE no âmbito do Procedimento por Défice Excessivo, 2.ª Notificação de 2020, p. 5.

[2] Para este resultado contribuiu a venda de terrenos para o aeroporto por parte do Município de Lisboa em 2012, cerca de 286 M€ registado em contas nacionais como um abate às outras despesas de capital (já que se trata da cessão de ativos não financeiros não produzidos). Uma operação com um impacto similar ocorreu também em 2019 com a venda de terrenos da antiga Feira Popular de Lisboa (250 M€).

[3] Esta dívida não inclui as dívidas comerciais. Uma evolução da evolução mais recente da dívida total municipal, consta dos relatórios do CFP relativos à análise da execução orçamental da Administração Local. O relativo ao ano de 2019 encontra-se disponível aqui.

[4] Um maior detalhe do ajustamento défice-dívida por subsectores pode ser consultado no ficheiro compilado pelo CFP relativo às estatísticas dos subsetores.

Finanças Públicas . 01 fevereiro 2021