Afinal quanto gastamos em defesa?

Esta questão aparenta ser de resposta simples. No entanto, a resposta não é inequívoca dependendo muito da classificação de defesa utilizada. Por exemplo, para Portugal em 2023 a despesa em defesa foi de 0,8% do PIB ou 1,3% do PIB, consoante a fonte, valores que distam 0,5 p.p. do PIB. O primeiro número tem por fonte as contas nacionais publicadas pelo INE e pelo EUROSTAT, e o segundo a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN, ou em inglês, NATO). Por diversas vezes, na discussão pública, há confusão entre os dois conceitos. O propósito deste artigo é ilustrar as diferenças entre eles e ajudar a determinar qual o conceito mais relevante em cada contexto.

     1. Contexto geopolítico de aumento da despesa em defesa

A relevância de usar a fonte correta é crítica, dado que a discussão em torno da despesa em defesa ganhou importância após os novos compromissos assumidos na Cimeira da NATO de 2025 e, entre os países da União Europeia, após a ativação da cláusula de derrogação do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Esta última procurou oferecer maior flexibilidade orçamental para concretizar o aumento desta despesa. Ora cada um destes compromissos assenta em critérios diferentes.

Os países europeus membros da NATO têm vindo a assumir o compromisso de aumentar os seus gastos em defesa nacional:

• Em 2014, os chefes de Estado e de Governo da NATO concordaram em comprometer 2% do seu Produto Interno Bruto (PIB) nacional para despesas com a defesa. Os aliados também concordaram que pelo menos 20% das despesas com a defesa deveriam ser dedicadas a equipamentos de grande porte, incluindo a investigação e o desenvolvimento associados.

• Na Cimeira da NATO de 2025, em Haia, os aliados comprometeram-se a aumentar significativamente as despesas relacionadas com a defesa e a segurança até 2035. Concordaram em investir 5% do seu PIB anualmente, com pelo menos 3,5% dedicados às despesas de defesa definidas pela NATO e ao cumprimento das Metas de Capacidade da NATO. Os restantes 1,5% serão utilizados para apoiar áreas como a proteção de infraestruturas críticas, a cibersegurança, a preparação civil, a inovação e o reforço da base industrial de defesa. Cada aliado apresentará planos anuais que delineiem um caminho credível e gradual para a consecução destes objetivos.

Também ao nível da União Europeia, os Estados-Membros (alguns dos quais não são signatários da NATO) têm vindo a concordar no objetivo político de aumento das despesas em defesa. A própria Comissão Europeia emitiu uma Comunicação em que exortava os Estados-Membros da União Europeia a ativarem as cláusulas de derrogação nacional para fazer face a um acréscimo da despesa com defesa, sem com isso incumprirem o novo Pacto de Estabilidade e Crescimento, resultante da reforma da governação económica europeia.

     2. Os dois critérios de contabilização da despesa: NATO e contas nacionais (COFOG)

Como se pode verificar neste breve enquadramento, apesar de pouco discutido, falamos de dois conceitos de despesa em defesa muito diferentes entre si. Para a NATO, a despesa com defesa é definida como: “Pagamentos efetuados por um governo nacional (excluindo autoridades regionais, locais e municipais) especificamente para satisfazer as necessidades das suas forças armadas, das forças armadas dos aliados ou da Aliança.”

Um primeiro aspeto a reter é que a definição se refere a pagamentos, um conceito de caixa – quando um determinado país efetua o pagamento - e não de compromisso – quando o encargo é assumido, ainda que não pago. Além disso, nem todas as categorias de despesa são elegíveis:

• Pessoal — remunerações e benefícios para o pessoal militar e civil da defesa no ativo. Além das forças armadas do Ministério da Defesa, também podem incluir-se partes de outras forças, como forças do Ministério da Administração Interna, forças policiais, guarda-costeira, etc. Nesses casos, as despesas são incluídas apenas na proporção das forças que são treinadas em táticas militares, estão equipadas como uma força militar, podem operar sob autoridade militar direta em operações destacadas e podem, realisticamente, ser destacadas fora do território nacional em apoio a uma força militar.

• Pensões — pensões de reforma para militares e funcionários civis reformados dos departamentos militares.

• Operações e missões — custos de operações, missões, combate, operações de manutenção da paz e humanitárias; logística de destacamento; destruição e inspeção de armas, equipamento e munições.

• Equipamento e reservas — aquisição, manutenção e operação de equipamento militar; peças sobressalentes; munições; armazenamento de reservas de guerra de equipamento acabado e suprimentos para uso direto pelas forças armadas.

• Investigação e desenvolvimento — I&D relacionada com a defesa, incluindo protótipos e projetos que não cheguem à fase de produção.

• Apoio a outras forças e parceiros — assistência militar e financeira de um aliado a outro para apoiar os esforços de defesa. A assistência dos doadores é incluída nas despesas de defesa dos doadores.

• Serviços partilhados entre civis e militares — parte militar de atividades mistas civis-militares que podem ser especificamente contabilizadas ou estimadas, tais como aeródromos, serviços meteorológicos, ajudas à navegação, serviços de aquisição conjunta. Apenas a componente militar identificável é incluída.

• Infraestruturas comuns da NATO e fundos fiduciários — contribuição nacional líquida para as infraestruturas comuns da NATO e fundos fiduciários elegíveis geridos pela NATO. Incluída apenas na medida da contribuição líquida do país.

• Itens excluídos — pagamentos por danos de guerra e despesas com a defesa civil (tais como proteção civil); assistência a parceiros não elegíveis e contribuições para fundos fiduciários não aprovados.

No caso da UE, para o impacto desta despesa no saldo orçamental apurado em contas nacionais, o que é relevante é a definição do EUROSTAT para esta despesa. Esta definição segue a Classificação das Funções do Governo, ou COFOG na nomenclatura inglesa, que inclui: defesa militar; defesa civil; ajuda militar externa; I&D relacionada com a defesa; despesa não classificada nas categorias anteriores. Consultar a Caixa 1 para uma descrição mais exaustiva.

A COFOG é um conceito de contabilidade nacional e, por conseguinte, coerente com outros dados estatísticos utilizados na supervisão económica e orçamental (nomeadamente o défice e a despesa pública). Uma diferença técnica fundamental reside no momento do registo da despesa com equipamento militar. Na COFOG, o impacto do equipamento militar nas despesas públicas e no défice ocorre, normalmente, no momento da sua entrega, que marca a mudança na propriedade económica do bem, e não no momento do(s) pagamento(s) em dinheiro. Esta diferença é particularmente relevante quando são feitas encomendas de equipamento de grande dimensão, que geralmente exigem pagamentos antecipados regulares até à entrega do equipamento. Estes pagamentos contam como despesa NATO, mas não como despesa COFOG. Quando a entrega ocorre, é de esperar um pico na despesa COFOG.

Para além da questão do momento do registo da despesa, o seu âmbito também difere consoante a abordagem considerada. Por exemplo, ao contrário da COFOG, o conceito da NATO inclui a despesa com pensões para militares e funcionários civis aposentados do Ministério da Defesa. Também pode incluir, sob certas condições, despesas relacionadas com outras forças de segurança, como forças policiais militarizadas nacionais, guardas-costeiras, etc. Por outro lado, a definição da NATO exclui as despesas com a defesa civil, que estão incluídas na definição da COFOG.

Gráfico 1: Despesa em defesa em 2023: reporte NATO e COFOG (em % do PIB)

Fontes: Eurostat (extração em 14.10.2025) e NATO (NATO - News: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2025), 28-Aug.-2025).

     3. O que nos dizem os dados?

Estas diferenças de registo temporal e de definição não são inócuas. 

Comparando os dados mais recentes da COFOG disponíveis (até 2023 para a maioria dos países) com os valores das despesas com a defesa da NATO em agosto de 2025, observamos que, em geral, as despesas com a defesa reportadas pela NATO, em percentagem do PIB, são superiores às correspondentes da COFOG.

Em 2023, a maior discrepância foi observada na Polónia, que reportou despesas com a defesa de 3,3% do PIB segundo a definição da NATO, em comparação com 2,1% segundo a COFOG.

Desde 2014, Portugal tem reportado reiteradamente um nível de despesa com a defesa, conceito NATO, que, em média, é 0,5 pontos percentuais do PIB superior ao nível classificado pela COFOG. Em 2023, Portugal registou a sexta maior diferença positiva entre os valores da NATO e da COFOG entre os países membros.

Esta diferença aumentou com base nos dados provisórios para 2024 e 2025, com os valores da NATO a apresentarem um aumento mais pronunciado do que os comunicados nas contas nacionais, estimativa essa apresentada recentemente pelo Governo na proposta de Orçamento do Estado.

Gráfico 2: Despesa em defesa em Portugal: reporte NATO e COFOG (em % do PIB)

Fontes: Eurostat (extração em 14.10.2025), NATO (NATO - News: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2025), 28-Aug.-2025) e SIPRI Military Expenditure Database.

     4. Flexibilidade para o aumento das despesas com a defesa na UE

A Comissão Europeia anunciou, em março de 2025, que os países da UE poderão recorrer a uma cláusula de flexibilidade ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento para acomodar o aumento das despesas com a defesa. Esta flexibilidade estará disponível por um período de quatro anos a partir de 2025. Durante cada ano em que a cláusula estiver ativada, os Estados-Membros poderão aumentar as suas despesas com a defesa em até 1,5% do PIB, calculado em relação aos aumentos nas despesas com a defesa desde 2021, considerado o ano anterior às circunstâncias excecionais que levaram à ativação da cláusula.

Se um país ativar a cláusula de derrogação nacional nestas condições e isso resultar num défice orçamental superior a 3% do PIB ou num desvio em relação à trajetória de despesas líquidas aprovada devido a um aumento das despesas com a defesa, a Comissão e o Conselho podem optar por não concluir que existe um défice excessivo. 

Para esta cláusula de derrogação nacional o que releva são as despesas apuradas em COFOG. Assim, com a sua ativação por parte de Portugal, será possível aumentar a despesa em defesa do nível de 0,8% do PIB em 2021 para 2,3% do PIB ao abrigo da cláusula de derrogação nacional. Em 2021, a despesa com defesa NATO representava 1,5 % do PIB. Ainda assim, se o aumento da despesa for permanente, após o período de quatro anos, terá de ser compensado por um aumento da receita ou uma redução de outra despesa.

Conclusão

Este breve enquadramento expôs uma diferença de conceitos pouco discutida no debate público. Estes conceitos, aplicados a objetivos de política pública aparentemente semelhantes – aumento da despesa com defesa na NATO e entre os Estados-Membros da União Europeia – são avaliados por métricas que não são coincidentes, frequentemente confundidas no debate público. Nem toda a despesa com defesa é, afinal, igual. Perante este facto, e tendo em conta o objetivo político de aumento da despesa com defesa nos próximos anos, os decisores públicos deveriam apresentar a calendarização desses objetivos, de forma clara e transparente, tanto na ótica COFOG como na NATO. Só assim será possível a monitorização efetiva deste objetivo e antecipar corretamente o seu impacto nas contas públicas.

Caixa 1: Classificação detalhada COFOG defesa

Tabela 1 – Diferença entre os reporte de defesa da NATO e a defesa COFOG (em p.p. do PIB)

Fontes: Eurostat (extração em 14.10.2025) e NATO (NATO - News: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2025), 28-Aug.-2025).

Quadro 2 – Despesa em defesa, classificações COFOG e NATO, % do PIB

Fontes: ver Quadro 1.

Data da última atualização: 03/11/2025