A importância de rever a forma como o Estado gasta

A forma como o Estado gere os recursos públicos tem um impacto direto na vida das pessoas ao condicionar o funcionamento dos serviços públicos, a qualidade das infraestruturas, o investimento na economia e a capacidade de resposta aos grandes desafios de futuro. Mas quanto custa, afinal, fazer tudo o que o Estado faz? E como se tomam essas decisões de investimento e de despesa?

Todos os anos, o Orçamento do Estado define o montante de recursos que será canalizado para as várias funções públicas: saúde, educação, justiça, segurança social, defesa, transportes, entre outras. Esta decisão não é neutra: resulta de escolhas políticas e técnicas, de avaliação de necessidades, de compromissos europeus e internacionais e de objetivos estratégicos. Contudo, muitas das despesas que o Estado realiza são já compromissos herdados de anos anteriores, como salários, pensões ou contratos de longo prazo. Assim, o espaço para decidir novas despesas é, frequentemente, limitado. Por isso, saber quanto custa manter as atuais políticas e que margem existe para financiar novas prioridades exige uma análise rigorosa e sistemática da despesa pública.

Num contexto de crescentes exigências sobre os recursos públicos, com a supervisão orçamental a concentrar-se cada vez mais em indicadores associados à evolução do agregado da despesa pública, revisitar regularmente diferentes áreas de despesa pública é uma forma de garantir que o dinheiro dos contribuintes é utilizado da forma mais eficaz e eficiente possível e disponibilizar margem orçamental para fazer face às pressões orçamentais que se avizinham e que precisam de ser endereçadas. 

No âmbito da gestão financeira pública existem diversos instrumentos que permitem reforçar o rigor e o nível de exigência da gestão da despesa pública, ao longo do ciclo orçamental. Os exercícios de revisão de despesa pública são um instrumento que tem vindo a ser progressivamente adotado e institucionalizado como uma etapa relevante nos processos de gestão financeira pública. Cerca de 80% dos países da OCDE já utilizam revisões da despesa como parte integrante dos seus processos orçamentais.^[1] Portugal não deve ser uma exceção, tendo já feito várias abordagens ao tema ao longo das últimas duas décadas. A última, iniciada em 2023, visou dar cumprimento a uma meta do Plano de Recuperação e Resiliência.^[2] 

O que é exatamente esta revisão e por que razão é tão importante?

Um exercício de revisão de despesa pública consiste num processo de análise detalhada da despesa em curso com o objetivo de otimizar a afetação de recursos públicos às diversas áreas, melhorar a qualidade da despesa pública e a sua adequação aos objetivos de política, bem como criar espaço orçamental que pode ser dirigido para financiar novas políticas públicas e lidar com pressões emergentes na despesa. Por espaço ou margem orçamental entende-se a margem existente no orçamento do Estado para proporcionar recursos com um dado propósito sem com isso comprometer a sustentabilidade da posição financeira do Estado ou a estabilidade da economia (Heller, 2005).^[3] Apesar desta definição não ser consensual, a ideia base comum é a de que só existe espaço orçamental para financiar nova despesa pública se os governos tiverem capacidade de mobilizar recursos públicos para determinados fins de políticas públicas consideradas prioritárias, se com isso não comprometer a sustentabilidade das finanças públicas. Assim, a institucionalização de processos de revisão de despesa surge como um elemento essencial para criar espaço orçamental que permita acomodar, ainda que parcialmente, um aumento de encargos associados a pressões orçamentais ou novas políticas. 

As revisões de despesa incidem sobre as despesas que constam dos cenários de políticas invariantes, publicados pelo Governo e por outras instituições onde se inclui o CFP. Quando integradas de forma sistemática no quadro da programação orçamental, podem ser um instrumento muito útil, ajudando a fundamentar decisões orçamentais com base no desempenho dos programas, oportuno num contexto em que se pretende generalizar um novo modelo de orçamentação por programas. Isto permite abrir espaço para dar uma maior atenção ao impacto das políticas em curso, por exemplo nas projeções orçamentais de médio prazo, que, de outra forma, tenderiam a ser menos escrutinadas do que as novas medidas com impacto na despesa.

Olhar para o médio prazo

A este propósito e num contexto de revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, por força da necessidade de transpor a Diretiva 2011/85/EU até ao final do ano de 2025,^[4] é oportuno redesenhar os instrumentos de planeamento orçamental, reforçando a necessidade de uma abordagem integrada e de médio prazo. Gerir as finanças públicas com base num quadro de médio prazo ajuda a evitar decisões avulsas e permite enquadrar a despesa dentro de limites sustentáveis, sujeitos a validações regulares. Para os cidadãos e empresas, é essencial que estas escolhas sejam transparentes e compreensíveis. Mecanismos como o Quadro Plurianual de Despesa Pública e a orçamentação por programas, quando bem utilizados, permitem perceber melhor como os recursos públicos estão a ser afetos às diferentes áreas de atuação do Estado. O Quadro Plurianual de Despesa Pública, que estabelece um envelope financeiro para quatro anos, deve oferecer uma visão de médio prazo a cada área setorial, que permita maior previsibilidade e estabilidade na gestão das finanças públicas. Mas para isso este instrumento tem que adquirir um nível adicional de sofisticação analítica, separando por exemplo despesa efetiva e não efetiva, com uma apresentação consolidada e não consolidada. Este tipo de desdobramento contribui para uma maior transparência sobre o esforço orçamental que impacta diretamente a economia e aferir, com maior rigor, o peso e a dinâmica projetada para a despesa pública.

Outro instrumento com potencial para ganhar um papel mais relevante é o dos investimentos estruturantes. Não é possível alinhar expectativas e interesses na sociedade se não houver uma visão clara dos objetivos estratégicos. Estes devem ser identificados, estabelecendo quais são as necessidades prioritárias de investimento e enquadrando a sua execução em função das reais disponibilidades orçamentais e da capacidade de execução do Estado num orçamento de investimentos ou de despesa de capital. Não se trata apenas de saber quanto se quer gastar, mas sim de definir onde queremos chegar enquanto país e como cada investimento contribui para esse caminho. Estes instrumentos existem, devem ser melhorados e, acima de tudo, servir o seu propósito essencial: demonstrar ao Parlamento, aos cidadãos e às empresas as metas que se pretendem atingir e, como se exige em qualquer democracia, prestar contas pelos resultados obtidos. 

Desafios futuros: saúde, defesa, transição verde e digital

O crescimento da despesa pública nas últimas duas décadas, combinado com as pressões que já se antecipam em áreas como a saúde e a defesa, colocam novos desafios para a sustentabilidade das finanças públicas. A digitalização surge aqui como uma oportunidade incontornável para aumentar a produtividade da administração pública e garantir a qualidade dos serviços com os recursos disponíveis.
Há escolhas difíceis a fazer. As decisões de hoje terão impacto direto na capacidade da administração pública em assegurar as suas funções e na resiliência da economia portuguesa, nomeadamente face às grandes transições — verde, digital e demográfica — e aos riscos crescentes em matéria de defesa e segurança.

Medir resultados, não apenas euros

Mais do que discutir a distribuição de montantes entre diferentes áreas, importa evoluir para uma verdadeira avaliação da eficácia das políticas públicas. Tradicionalmente, em Portugal, a apresentação das políticas tem-se centrado no volume de recursos a despender e muito pouco nos resultados concretos e impactos na vida das pessoas. A revisão da Lei de Enquadramento Orçamental representa, por isso, uma oportunidade crítica para dar um salto de qualidade na gestão financeira pública, tornando-a mais transparente, estratégica e orientada para resultados.

Referências 

Bova, E., Ercoli, R., & Bosch, X. V. (2020). Spending reviews: some insights from practitioners (No. 135). Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European Commission.

Doherty, L., & Sayegh, A. (2022). How to Design and Institutionalize Spending Reviews. IMF How To Notes, 2022(004).

Heller, P. 2005. Understanding fiscal space, IMF Policy Discussion Paper No. PDP/05/4, (Washington DC, International Monetary Fund)

Relatório do Orçamento do Estado para 2024

Robinson, M. (2014). Spending reviews. OECD Journal on Budgeting, 13(2), 81-122.

Tryggvadottir, Á. (2022). OECD Best Practices for Spending Reviews. OECD Journal on Budgeting, 22(1). 

Data da última atualização: 20/06/2025