Instrumentos de contenção orçamental: como foram geridos no ano de 2025?

Atualmente, uma parte importante do poder discricionário do Ministro das Finanças e dos ministros sectoriais sobre a utilização dos recursos orçamentais é exercida através de um vasto conjunto de instrumentos de contenção orçamental que se encontram à sua disposição e que permitem controlar a execução orçamental ao longo do ano. Este artigo debruça-se sobre a gestão dos seguintes instrumentos no ano de 2025: as cativações orçamentais, a reserva orçamental, a dotação provisional e as dotações centralizadas.^[1] Os valores são apresentados na ótica da contabilidade orçamental pública e correspondem apenas a despesa efetiva, à semelhança do considerado no artigo "Instrumentos de controlo da despesa: como têm sido geridos pelo Ministério das Finanças?".

Cativações orçamentais

Os cativos iniciais e adicionais aplicados sobre as dotações de despesa efetiva da administração central para 2025 aumentaram substancialmente face a 2024. As cativações orçamentais correspondem à retenção de uma parte das dotações de despesa dos serviços e organismos da administração central, com o objetivo de assegurar um controlo flexível da execução orçamental. No ano de 2025, essa utilização condicionada das dotações orçamentais foi estabelecida no artigo 3.º da Lei do OE/2025. Posteriormente, no artigo 6.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental, publicado em março de 2025, foram aplicadas cativações adicionais sobre despesas com pessoal e aquisição de bens e serviços, bem como sobre «outras despesas correntes» e transferências para fora das administrações públicas. De acordo com a informação publicada pela Entidade Orçamental na Conta Geral do Estado de 2025 (CGE/2025), o total consolidado dos cativos iniciais sobre as dotações de despesa efetiva dos serviços e organismos da administração central para 2025 cifrou-se em 3155,5 M€, ao qual acresceram cativações adicionais aplicadas no decorrer da execução orçamental no valor de 81,8 M€, totalizando 3237,2 M€. Este montante foi mais do dobro do valor aplicado no âmbito do Orçamento do Estado para 2024 (OE/2024) (1258,2 M€), tendo o acréscimo sido maioritariamente justificado pelos programas de Infraestruturas (sobretudo nos projetos das respetivas EPR), Defesa (maioritariamente no capítulo «Ação Governativa e Serviços Centrais de Suporte») e Finanças (sobretudo no «Capítulo 60 – Despesas Excecionais»). Em contabilidade orçamental pública, o peso das cativações no total da dotação de despesa efetiva da administração central aumentou de 1,4% em 2024 para 3,2% em 2025. 

Quadro 1 – Gestão das cativações sobre a despesa da administração central em 2025 (M€)

Fonte: MF (CGE/2025). Cálculos do autor. | Notas: inclui cativações sobre a reserva orçamental; valores consolidados, exceto os relativos à aplicação dos descativos (o que explica o facto de o total destes ser superior ao das descativações); não foi considerada qualquer aplicação dos descativos da reserva orçamental por não se dispor dessa informação; os cativos iniciais decorrem da  aplicação do artigo 3º da Lei nº 45-A/2024, de 31 de dezembro, e do artigo 6º do Decreto-Lei nº 13-A/2025, de 10 de março, e incluem cativos que incidem sobre o crescimento da despesa nos agrupamentos de despesas com o pessoal (288,1 M€), de aquisição de bens e serviços (769,8 M€), de transferências correntes para fora das AP (95,4 M€), de outras despesas correntes (230,8 M€) e de transferências de capital para fora das AP (98,2 M€); as cativações adicionais foram aplicadas no decorrer da execução orçamental, nos termos do n.º 10 do artigo 3.º da Lei do OE/2025 e do artigo 6.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2025; no decurso da execução orçamental foram efetuados movimentos relativos a outras operações de gestão orçamental e/ou efetuados de modo indevido, bem como as respetivas correções, que representam registos de cativações de cerca de 1 M€ e registos de descativações de cerca de 1,9 M€.

Em 2025, os cativos finais sobre a despesa da administração central atingiram o valor mais alto desde o ano de 2016, mas em percentagem dos cativos iniciais o rácio foi inferior ao registado nos últimos anos. Do total de 3237 M€ de cativos iniciais e adicionais, foram descativados 2434 M€ no decurso do ano de 2025, dos quais mais de metade foram aplicados em despesa com a aquisição de bens e serviços. Os cativos finais totalizaram 803 M€, o montante mais elevado desde os 941 M€ registados no ano de 2016, contrastando com a média de 468 M€ observada no período 2017-2024. Relativamente a esses cativos finais, constata-se ainda o seguinte:

• Quase 30% corresponderam a cativos no programa “Infraestruturas e Habitação”;

• Incidiram essencialmente sobre as rubricas de aquisição de bens e serviços (217,3 M€) e «outras despesas correntes» (382 M€, dos quais 261,3 M€ sobre a reserva orçamental);

• Aumentaram 322 M€ face a 2024 (painel esquerdo do Gráfico 1);

• Corresponderam a 24,8% do total de cativos iniciais e adicionais, percentagem que está influenciada pelo forte aumento do valor do denominador (painel direito do Gráfico 1). 

Gráfico 1 – Gestão das cativações orçamentais no período 2015-2025

Fonte: MF (Contas Gerais do Estado). Cálculos do autor. | Notas: valores consolidados; inclui a reserva orçamental e não inclui ativos nem passivos financeiros; (*) o total de cativos iniciais inclui cativações adicionais efetuadas no decurso da execução; o peso dos cativos finais corresponde ao seu peso no total de cativações iniciais e adicionais.

Reserva orçamental

Mais de metade da reserva orçamental não foi utilizada no ano de 2025. A reserva orçamental para o ano de 2025 totalizava 591,1 M€ (dos quais 460 M€ foram cativados logo à partida), valor correspondente a 2,5% do orçamento de despesa de cada programa orçamental da administração central, nos termos da Circular da DGO n.º 1410. Desse valor total foram utilizados 273,6 M€, o que representa 46,3% da reserva disponível. Quase três quartos dessa utilização foi justificada pelo conjunto formado pelo Ministério da Defesa (57,8 M€), pelo Ministério da Administração Interna (51,8 M€, maioritariamente para reforço do orçamento da respetiva Secretaria-Geral), pelo Ministério da Educação, Ciência e Inovação (50,4 M€) e pelo Ministério da Justiça (43,3 M€, dos quais 32,2 M€ para reforço do orçamento do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça). Em termos de classificação funcional, a maior parte da utilização prendeu-se com «Assuntos económicos» (166,7 M€, dos quais 74 M€ em transportes). Deste modo, ficou por utilizar um valor de 317,5 M€, correspondente a pouco mais de metade da reserva orçamental, desde logo porque 261,3 M€ não foram objeto de descativação.

Dotação provisional

A dotação provisional foi quase integralmente utilizada, sobretudo para reforço das despesas com pessoal do Ministério da Educação. Esta dotação destina-se à cobertura de despesas imprevisíveis e inadiáveis, nos termos do n.º 11 do artigo 45º da Lei de Enquadramento Orçamental. A utilização desta dotação só pode ser autorizada a título excecional pelo Ministro das Finanças. Ao longo do ano de 2025, à medida que foram sendo identificadas necessidades de financiamento, a dotação provisional foi sendo anulada em contrapartida do reforço de várias rubricas de despesa. A dotação provisional para 2025 totalizava 500 M€, tendo a aplicação em despesa com contrapartida nesta dotação ascendido a 422,7 M€. Aproximadamente 96% do valor utilizado destinou-se ao reforço das despesas com pessoal. O principal beneficiário foi o Ministério da Educação com 240,9 M€, destinados a assegurar o pagamento da totalidade dos encargos com o pessoal, em particular do docente, nomeadamente os decorrentes de alterações de posicionamento remuneratório e da recuperação do tempo de serviço do pessoal docente. Em menor grau, salientam-se os reforços no Ministério da Administração Interna (75,6 M€, dos quais 49,4 M€ para a PSP e 26,2 M€ para a GNR) e no Ministério da Justiça (72,3, dos quais 67,4 M€ para a Direção-Geral da Administração da Justiça).

Dotações centralizadas 

A dotação centralizada «Regularização de passivos e aplicação em ativos financeiros da administração central» teve uma aplicação em despesa efetiva superior ao que estava previsto. As dotações de despesa centralizadas no Ministério das Finanças com impacto em despesa efetiva ascendiam a 225 M€ no OE/2025. A dotação relativa à contrapartida pública nacional global (50 M€) foi integralmente utilizada, enquanto a dotação do orçamento participativo de Portugal (5 M€) não teve execução. A dotação destinada à gestão de operações de regularização de passivos e aplicação em ativos financeiros da administração central totalizava 1278,9 M€, dos quais 170 M€ em despesa efetiva e 1108,9 M€ em despesa não efetiva (ativos financeiros). Os reforços orçamentais com contrapartida nesta dotação centralizada cifraram-se em 263,4 M€, dos quais 216,9 M€ foram aplicados em despesa efetiva – o que significa que uma parte (46,9 M€) desta dotação centralizada que estava inscrita em despesa não efetiva terá sido aplicada em despesa efetiva. Destaca-se a aplicação em transferências de capital (71,6 M€), sobretudo para a execução de projetos da Fundação para a Ciência e Tecnologia (47 M€). Salienta-se também a aplicação na aquisição de bens e serviços (58,9 M€), sobretudo nos estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário: 38,8 M€, para assegurar os encargos decorrentes do contrato-programa celebrado entre o Estado Português e a Construção Pública, E.P.E. Assim, no conjunto das dotações centralizadas registou-se uma utilização de 266,9 M€ em despesa efetiva, superior aos 225 M€ inicialmente previstos.

Conclusão

Em 2025, do total disponível de 4018,8 M€ em despesa efetiva respeitante a instrumentos de contenção orçamental ficaram por utilizar 894,8 M€ (0,3% do PIB). Esse valor não utilizado, correspondente a 22,3% da dotação inicial, resultou de contributos com sinais distintos. Por um lado, não foram executados 936,7 M€ devido a: i) não descativação de verbas (excluindo a reserva orçamental) no valor de 541,9 M€; ii) não utilização da reserva orçamental em 317,5 M€ e da dotação provisional em 77,3 M€. Por outro lado, as dotações centralizadas no MF tiveram uma execução em despesa efetiva superior em 41,9 M€ face ao valor previsto no OE/2025. Do total de 4018,8 M€ disponível para 2025, foram utilizados 3124 M€, refletindo uma taxa de utilização de 77,7%. Apesar do possível aumento da carga burocrática associada a estes instrumentos, os dados disponíveis não permitem concluir se tal se traduziu numa maior eficácia na contenção da despesa pública.

Quadro 2 – Gestão dos instrumentos de contenção orçamental em 2025 (em M€)

Fonte: MF (CGE/2025). Cálculos do autor. | Nota: (*) não inclui cativações sobre a reserva orçamental (e por essa razão este total de cativações não é comparável com o apresentado no Quadro 1), mas inclui cativações adicionais aplicadas no decorrer da execução orçamental; inclui apenas despesa efetiva.

Data da última atualização: 17/07/2026