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A recuperação da economia europeia no após a crise do Covid 19: o que foi decidido e o que falta decidir

Por: Nazaré da Costa Cabral

Após uma intensa discussão sobre como financiar a recuperação económica na Europa após a crise do COVID 19, discussão levada a cabo nos últimos dois meses, quer no Eurogrupo, quer no Conselho Europeu, foi decidido transferir para a Comissão Europeia a forma de concretização de um novo Fundo de Recuperação Europeu, ao mesmo tempo que foi lançado um valor de partida para este fundo, no intervalo entre 1 e 1,5 biliões (trillion) de euros [1].  

 

Tendo em conta esta decisão, duas questões fundamentais subsistem sobre a forma de dar concretização ao Fundo em apreço. Em primeiro lugar, se o mesmo será criado dentro do ou fora do Orçamento Europeu. Em segundo lugar, o modo exato do seu financiamento.

 

Relativamente à primeira questão e tal como já afirmado pela Presidente Ursula von der Leyen, a decisão parece apontar para a ligação íntima do novo Fundo ao orçamento europeu, nomeadamente através do ‘Multiannual Financial Framework- MFF’ (Quadro Financeiro Plurianual) para o período de programação próximo, 2021-27. As negociações relativas a estas novas perspetivas financeiras estavam a ser, antes da crise do COVID 19, especialmente difíceis, aliás agudizadas no contexto do Brexit. Discutia-se, desde logo, o valor do pacote financeiro global (tipicamente à volta de 1% do Rendimento Nacional Bruto – RNB – da UE), opondo os países ditos ‘frugais’ que pugnavam pela manutenção e até redução desse valor e os chamados ‘amigos da coesão’ que defendiam o seu aumento inequívoco. Para além disso, os termos de distribuição dos fundos europeus estavam também a motivar oposição entre aqueles que viam no Brexit a oportunidade para suprimir o chamado ‘rebate’ britânico (um esquema balanceador, no âmbito dos recursos próprios europeus, em favor do Reino Unido, tido como contribuinte líquido do orçamento europeu, e que acabou por beneficiar outros países, como a Suécia e os Países Baixos) e aqueloutros que se opunham a esse fim. 

 

Se olharmos para os valores globais das perspetivas financeiras 2014-2020, verificamos que eles foram ligeiramente acima de 1 bilião de euros.[2] Ora, admitindo que o valor do MFF para o próximo período de programação se manterá próximo destes valores, verificamos que eles são de ordem de grandeza similar, justamente, ao valor agora pretendido para o Fundo de Recuperação Europeu. A questão que se coloca é então a de saber se os valores do Fundo de Recuperação se somarão aos valores do quadro financeiro plurianual (repare-se que o objetivo é o de que o Fundo Recuperação seja executado também ele de forma plurianual, ao longo de pelo menos três anos) ou se, pelo contrário, será o MFF, como tal até aqui, a dar a cobertura financeira à recuperação europeia. No primeiro caso, teríamos um reforço ímpar (superior a uma duplicação) de montantes no quadro financeiro europeu (as tradicionais verbas mais as relacionadas com a recuperação económica) e, por conseguinte também, nos vários orçamentos anuais europeus abrangidos por esse quadro. No segundo caso, não só não haveria esse reforço ímpar, como as próximas perspetivas financeiras – nas suas diferentes rubricas setoriais de programação (que estão ainda também por fechar)[3] – se tornariam basicamente no veículo de financiamento adequado para cobrir as necessidades de recuperação da Europa. Os fundos preexistentes no âmbito da política de coesão e da nova agenda ambiental da Comissão Europeia (o ‘Green Deal’) seriam assim o principal instrumento financeiro do processo de recuperação da Europa pós-COVID. Em última análise, neste segundo caso, tornar-se-ia porventura até dispensável a existência de um ‘fundo de recuperação económica’, como tal designado e com autonomia jurídica e financeira relativamente aos demais fundos processados através do orçamento europeu. 

 

Como última nota em relação a esta primeira questão, pode dizer-se que entre estas duas hipóteses extremas, não é de excluir que se chegue a uma solução intermédia. Por outro lado, quer num caso quer noutro, haverá que ponderar se as medidas de apoio à recuperação se deverão basear numa lógica sectorial – apoio a sectores (como de resto é aquela que já está tradicionalmente subjacente às rubricas de despesa no MFF) – ou antes numa lógica territorial – apoio a países. [4]

 

Em segundo lugar, põe-se a questão do financiamento do novo Fundo de Recuperação. Obviamente que a questão se torna mais relevante no caso de se admitir que este Fundo venha a traduzir um efetivo reforço em relação ao MFF existente – ou seja, no caso de estarmos perante a primeira hipótese há pouco suscitada. Tal como tem sido apresentada pelos responsáveis políticos europeus, a opção quanto a esse financiamento será entre ‘subvenções’ e ‘empréstimos’. Ora, verificamos que os termos desta opção estão imprecisamente colocados e que, pelo meio, há algo que fica por esclarecer. Na verdade, aceitando que a recuperação económica se faça através do orçamento europeu, implicando necessariamente o aumento das despesas previstas – chamem-se-lhes ‘subvenções’, ‘fundos’, ‘transferências’ ou outro tipo de despesa –, e que esse orçamento deva ser reforçado quanto aos meios de financiamento, duas dúvidas imediatamente ressaltam. A primeira é a de saber se para fazer face a essas novas despesas, haverá lugar a um aumento de receita proveniente dos recursos próprios já existentes (e.g. recurso baseado no IVA e recurso baseado no RNB), designadamente pelo aumento da respetiva taxa de alocação (‘call rate’) para o orçamento europeu ou se, em alternativa, haverá lugar à criação de novos recursos próprios, nomeadamente – como é há já muito debatido – a criação de impostos na área ambiental, na área do digital e na área das transações financeiras. A segunda dúvida prende-se com a plausibilidade de ser excecionado o princípio orçamental fundamental do orçamento europeu e que é o princípio do equilíbrio. Este princípio, que até aqui quase não conhece exceções, implica que as despesas do orçamento europeu sejam cobertas pelas respetivas receitas, justamente as que provêm dos recursos próprios europeus. Significa isto que o recurso ao crédito está praticamente vedado (com pontualíssimas exceções) enquanto instrumento de financiamento deste orçamento. Em bom rigor, a UE – designadamente através e em nome da Comissão – não se assumiu até aqui, verdadeiramente, como entidade contraente de empréstimos e muito menos como entidade emitente de dívida. Ora, admitindo que o esforço financeiro de recuperação económica vá para lá das possibilidades de financiamento existentes à luz do atual sistema de recursos próprios europeus e que entretanto novas fontes de financiamento fiscal não sejam criadas (matéria sempre politicamente complexa e sujeita a regras de aprovação muito exigentes), haverá que equacionar essa possibilidade de o orçamento europeu poder ser ele próprio, em valores significativos, financiado por empréstimos emitidos por exemplo pela própria Comissão Europeia e em nome desta (ou por interposta agência). Significaria isto um primeiro passo no sentido de aprofundamento de uma lógica de federalismo orçamental na UE, de resto o passo necessário para a criação de um verdadeiro Tesouro europeu. 

 

 Mas quando se fala dos ‘empréstimos’ como alternativa às ‘subvenções’, não será destes empréstimos ‘mutualizados’ (em nome da União) que se está a pensar. A hipótese é ainda de empréstimos emitidos pelos Estados membros, certamente com condições mais favoráveis, mas ainda assim empréstimos inteiramente ‘nacionais’. Estamos, na verdade, longe de um sistema de federalismo orçamental na Europa (de resto muito dificilmente alcançável), pelo que os instrumentos de soberania orçamental principais – o lançamento de impostos e a contração de empréstimos/emissão de dívida – continuam a ser reduto dos Estados membros. O que nos leva a antecipar que a resposta financeira à crise do COVID 19 implicará ainda uma importante, para não dizer prevalecente, resposta e responsabilidade nacionais.

 

 

[1] Nota: estes valores foram anunciados publicamente pelos responsáveis políticos europeus, mas não estão definitiva ou formalmente assumidos.

[2] Veja-se European Commission (2013). Multiannual Financial Framework 2014-2020 and EU budget 2014 – The figures, European Commission: Brussels.

[3] No âmbito do quadro financeiro (2014-2020) ainda em vigor, as rubricas de despesa (ou grandes programas) são: 1. Crescimento inteligente e inclusivo: 1a Competitividade para o crescimento e emprego; 1b Coesão económica, social e territorial; 2. Crescimento sustentável: recursos naturais; 3. Segurança e Cidadania; 4. Europa Global.

[4] Sobre esta questão, defendendo a lógica sectorial, Motta, M. e Peitz, M. (2020). “The EU recovery fund: An opportunity for change.” Disponível aqui: https://voxeu.org/article/eu-recovery-fund-opportunity-change.

Macroeconomia . 06 maio 2020