I - Transição climática, políticas públicas e orçamentação verde: O que está feito e o que falta fazer

O combate às alterações climáticas vai implicar mudanças profundas na definição e implementação das políticas públicas, acarretando custos (quer de mitigação, quer de adaptação) para os quais provavelmente o nosso país ainda não está ciente. Este combate é transversal, afetando a atuação dos vários setores da economia e a forma como interagem uns com os outros.

No caso das políticas públicas (PP) e das medidas através das quais estas se concretizam (e que, note-se, são políticas e medidas que envolvem sempre os outros sectores privado e social, que não apenas o Estado), todas elas devem passar pelo filtro da descarbonização, no sentido de se apurar se são favoráveis, desfavoráveis ou neutras à luz desse objetivo. Mas isto não basta: não basta identificar uma medida de política que seja desfavorável do ponto de vista ambiental, se nada se fizer para inverter essa situação. Tem de se avançar desde logo também para a adaptação ou reconversão, o que significa que as políticas públicas devem passar a ser desenhadas à luz de uma perspetiva ‘verde’, devendo o Estado auto vincular-se, tal como sucede em diversas áreas de atuação do sector privado, a critérios ou métricas ‘Environmental, Social and Governance – ESG’ (salvas as devidas adaptações). Na verdade, o Estado tem de dar o exemplo, deve ser um agente catalisador da transição climática, incentivando e arrastando os demais sectores nesse objetivo comum.

Assim sendo, todos os programas orçamentais concretizadores dessas PP (reforço aqui o ‘todos’), sendo programas de despesa pública, devem incorporar objetivos de sustentabilidade, mesmo que não se insiram diretamente em políticas ambientais. De alguns anos a esta parte, têm sido dados passos significativos, por exemplo ao nível das compras públicas e da contratação pública, procurando incorporar-se critérios ambientais nas decisões de contratar e adjudicar (até por imposição da legislação europeia). Em termos mais vastos, qualquer decisão de política, nomeadamente a que implique investimento público, deve incluir não apenas o custo de emissão de carbono (cálculo das externalidades negativas associadas), mas também incluir, nesse investimento, opções alternativas mais ecológicas, fazendo-se uma análise custo-benefício que reflita justamente a dimensão ambiental. Impõe-se, em particular, uma análise custo-benefício intertemporal ou intergeracional, que permita contrapor aos maiores custos presentes de realização de investimento público ‘verde’ (por exemplo, o recurso a cimento com menor incorporação de carbono ou outras tecnologias de descarbonização), a verificação de poupanças futuras, não apenas em termos ambientais, mas também para as finanças públicas (desde logo, prevenindo o custo de catástrofes climáticas e que poderá ser enorme).

No plano orçamental estrito, o país está ainda a dar os primeiros passos na chamada ‘orçamentação verde’, não sendo possível identificar, para já, qual vai ser o modelo a seguir e considerando as experiências mais avançadas de alguns países da União Europeia (UE) – os casos da França e da Itália. Desde logo, está em causa a classificação (tagging) das rubricas orçamentais de despesa, mas também das receitas, de acordo com o seu impacto favorável, desfavorável ou neutro em termos ambientais. Em Portugal, no Orçamento do Estado (OE) para 2023, lançou-se, mas ainda com caráter muito incompleto, um primeiro embrião do ‘orçamento verde’, que apenas cobriu iniciativas ‘verdes’ por natureza, pois que inseridas na política ambiental tout court. Ou seja, não se cuidou ainda de avaliar o impacto ambiental da totalidade da despesa pública e também não se incluiu a receita. Ora, um aspeto a evitar é justamente este enviesamento na identificação das medidas de política e dos programas, selecionando apenas iniciativas na área da política ambiental, que já têm por si essa preocupação ambiental e esquecendo ou ignorando o remanescente dos programas orçamentais, pois estes podem até anular os efeitos favoráveis do ponto de vista da descarbonização visados por aquela mesma política ambiental. Por outro lado, o orçamento verde deve ser também verdadeiro e transparente: o Estado deve dar conta dos avanços, mas também dos retrocessos (e justificar porquê). Por exemplo, as medidas, aprovadas no ano passado e repetidas no ano em curso, de suspensão da taxa de carbono e da redução do Imposto sobre Produtos Petrolíferos, ISP, ainda que justificadas como forma de atenuação dos efeitos da inflação dos produtos energéticos, significaram certamente um retrocesso na política de combate às alterações climáticas.

Por outro lado, no desenho dos programas orçamentais (a incluir no OE), não basta conter-se informação quantificada sobre os custos ambientais dos mesmos; é preciso ainda, como se referiu anteriormente, que os mesmos sejam desenhados numa lógica pró-ativa de promover a redução desses mesmos custos ambientais. Os agregados orçamentais de base – receita e despesa pública (incluindo a despesa fiscal) – devem ainda passar regularmente por esse crivo ou filtro ambiental e nomeadamente o exercício de revisão da despesa pública (que é pensado para obter poupanças orçamentais) deve fazer-se também numa lógica ambiental, quanto mais não seja com vista à obtenção de poupanças futuras.

Aspeto interessante, mas que ainda não mereceu suficiente atenção no nosso país, é o que se prende com o financiamento do Estado através da emissão de ‘obrigações verdes’. Este novo título de dívida pública foi já emitido por alguns países europeus (e.g. Suécia, França, Itália e Espanha), mas também pela própria Comissão para financiamento do ‘Programa de Recuperação e Resiliência’ adotado na sequência da pandemia. Trata-se de novas obrigações soberanas, marcadas à partida por liquidez e segurança, e que podem significar uma alteração no funcionamento do mercado da dívida (norteando agora o ‘apetite’ dos investidores por objetivos ‘verdes’), alterando ainda perfis de risco e condições de financiamento dos países devedores em questão.

Por fim, também no plano da execução orçamental, haverá que fazer uma avaliação do desempenho em termos ambientais e os instrumentos de relato e reporte dessa execução orçamental devem conter informação sobre progressos ou retrocessos verificados neste plano. Há quem defenda que, tal como as empresas, hoje cada vez mais obrigadas ou condicionadas a elaborar relatórios de sustentabilidade que se juntam às demonstrações financeiras convencionais, também o Estado deverá evoluir nesse sentido no âmbito da apresentação das suas contas, isto é, apresentar o seu próprio ‘Relatório Global de Sustentabilidade’. Neste mesmo quadro, pode evoluir-se para a adoção de um ‘balanço verde’ que registe também os ativos e passivos relacionados com o nosso meio ambiente (ou recursos naturais do país).

A implementação da orçamentação verde entre nós, ao longo de todo o ciclo orçamental, será favorecida pela adoção de verdadeiros programas orçamentais de desempenho, previstos na Lei de Enquadramento Orçamental (o que ainda não está feito), devendo, por sua vez, implicar a conclusão do processo de adoção da contabilidade em base de acréscimo que permita a construção de um balanço do Estado e onde possa até ser enxertado o referido ‘balanço verde’, com vista à subsequente monitorização de riscos ambientais e riscos para as finanças públicas.

Data da última atualização: 26/05/2023