A demografia, variável relevante nas políticas públicas*

As tendências e dinâmicas demográficas desempenham um papel importante no desenvolvimento económico de qualquer país. A dimensão e a estrutura da população têm impacto no crescimento económico, bem como nas suas finanças públicas, influenciando a sua capacidade de desenvolver e manter políticas essenciais como as de proteção social, de acesso a cuidados de saúde, educação, habitação, só para destacar algumas das áreas que têm estado sob pressão. Justifica-se, por isso, a integração das perspetivas demográficas no quadro político de planeamento e desenho de políticas públicas, tal como sucede com outras variáveis fundamentais, como seja a existência de financiamento para essas mesmas políticas. Olhar para a demografia como uma etapa do desenho de políticas públicas é uma forma de ajustar a política à evolução projetada para o seu público-alvo, promovendo assim uma maior eficácia desta ou, numa perspetiva diferente, moldar a política por forma a que dela resulte uma evolução demográfica mais favorável ao desenvolvimento do país. 

Estudar as tendências de evolução demográfica é cada vez mais um elemento-chave para a monitorização da evolução das sociedades e da sua sustentabilidade, do ponto de vista económico e social. Ao fazê-lo, rapidamente se conclui que o envelhecimento populacional constitui uma das mais importantes e preocupantes tendências demográficas das últimas décadas. 

Os dados mostram que Portugal pertence já hoje ao grupo de países da UE27 onde o processo de envelhecimento se manifestou de forma mais acentuada na última década. É um dos três países com menor percentagem da população com menos de 15 anos de idade (cerca de 12,9% em 2023) e, em conjunto com a Itália, apresenta a maior proporção de pessoas com mais de 65 anos (24% em 2023). Esta evolução leva a que se estime que Portugal seja o país com maior rácio de dependência (rácio de pessoas idosas com 65 ou mais anos em relação à população 15 – 64 anos) da UE27: 38%. 

Esta evolução demográfica coloca riscos e oportunidades ao país. Do lado dos riscos, destacam-se as consequências para o mercado de trabalho e capacidade de produção do país de uma população ativa em redução. Dado o peso das receitas públicas dependentes do desempenho do mercado de trabalho no financiamento das políticas públicas, esta evolução coloca, naturalmente, desafios ao modelo de financiamento do Estado e às políticas públicas, as quais terão que se adaptar para ir ao encontro de necessidades de uma sociedade em transformação. Mas apresenta também um conjunto de oportunidades para a ativação de públicos menos representados no mercado de trabalho, para um maior investimento em capital humano ao longo do ciclo de vida e para uma aposta séria em atividades inovadoras que permitam de facto aumentar a produtividade. 

A transição demográfica tem efeitos transversais sobre as políticas públicas e, como tal, deve ser endereçada por uma política também ela transversal, coordenada e informada por uma perspetiva de longo prazo. Para tal é fundamental dispor de estatísticas de elevada qualidade e projeções da população, que permitam ancorar o planeamento e desenvolvimento de políticas nos diversos níveis de governação e adequar a prestação de serviços públicos e o investimento público às necessidades de uma população em mudança. 

Neste contexto, a análise do papel das migrações na evolução demográfica torna-se incontornável. A imigração pode criar oportunidades para aumentar a oferta de mão-de-obra, mas também pode, a par da emigração, colocar desafios sociais e económicos. Os dados estatísticos mostram o papel que o saldo migratório teve, desde 2017 (ver gráfico), na evolução da população portuguesa, permitindo compensar o défice natural que se tem vindo a agravar desde 2009 (apesar da ligeira melhoria verificada em 2022). Este saldo é também o reflexo do aumento dos movimentos migratórios a nível mundial, tendência que se tem vindo a acentuar, atribuindo ao tema das migrações um maior destaque na agenda política de muitas nações.^[1]

1995 - 2022

2015 - 2022

Fonte: INE.

O aumento dos fluxos migratórios é, por enquanto, favorável a Portugal, permitindo reforçar a população em idade ativa. Mas o seu impacto sobre a capacidade produtiva do país e sobre as finanças públicas depende da sua composição. Esta realidade justifica a necessidade de monitorização regular por parte das entidades competentes destes fluxos, de conhecer as características etárias dos imigrantes e emigrantes e o seu impacto sobre a evolução da população. Só assim será possível assegurar atempadamente políticas públicas que promovam incentivos adequados à fixação de trabalhadores em Portugal, sejam eles nacionais ou imigrantes, num contexto em que as dinâmicas migratórias são cada vez mais complexas.

Imigração (2008 – 2022)

Imigração (2008 – 2022)

Fonte: INE.

O desenvolvimento da Base de População Residente em curso no INE, no âmbito da Infraestrutura Nacional de Dados, permitindo a integração de informação administrativa a partir de diferentes fontes de dados da administração pública, constitui um bom exemplo do que se pode fazer para melhorar a qualidade da informação disponível para o desenho de políticas públicas (knowledge for policy). Mas endereçar o desafio da demografia não passa só por um maior conhecimento da sua evolução. Implica, por um lado, encarar esta dimensão da sociedade como objeto de diversas áreas de atuação da política pública, seguindo uma abordagem holística e, por outro, tratá-la como um objetivo de médio/longo prazo que carece, no entanto e desde já, de uma intervenção no curto prazo, de forma coordenada e entre diferentes níveis de governação. Com efeito, a gestão dos fluxos de migrações é, cada vez mais, uma dimensão a integrar nas políticas regionais e locais, bem como nas políticas sectoriais permitindo que seja abordada de forma coerente, por forma a potenciar os seus efeitos favoráveis e minimizar eventuais impactos desfavoráveis.^[2]

As projeções demográficas para Portugal^[3] apontam para uma redução da população em cerca de 14% entre 2022 e 2070, refletindo, no mesmo horizonte temporal, um aumento da população com mais de 65 anos de 20%.

Fonte: INE e Eurostat.

Apesar das suas limitações, as projeções demográficas, atuais e passadas, juntamente com dados demográficos reais, consubstanciam um conjunto de informação útil a integrar no quadro de decisão política, nomeadamente para avaliar o impacto das políticas no futuro ou de cenários alternativos, no contexto do desenho de políticas para diversas áreas (por exemplo, para o sistema de pensões, para o mercado de trabalho ou o mercado de habitação). A sua utilização não visa prever o futuro, mas apenas conhecer tendências e a forma como afetam o bem-estar dos cidadãos, tendências essas que podem ser alteradas por força de inúmeros fatores, económicos e sociais, incluindo as políticas adotadas pelos vários níveis de governo. 

Preparar o sector público para os desafios do século XXI implica também repensar os instrumentos de política pública, promovendo um planeamento estratégico de longo prazo que defina objetivos para o país e as políticas públicas necessárias para alcançá-los, sem descurar o papel da demografia na definição de muitos desses desafios e na escolha das políticas para os endereçar e sem esquecer que o futuro é o resultado do que construímos hoje. 

*Reflexão no contexto da Conferência “Migrações: População, Desenvolvimento e Finanças Públicas” organizada pelo CFP em parceria com o Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa.

^[1] Sobre a evolução recente das migrações internacionais ver: https://www.oecd.org/migration/international-migration-outlook-1999124x.htm

^[2] Para mais informação consultar: Integrating migration and development into labour market policies | Interrelations between Public Policies, Migration and Development | OECD iLibrary (oecd-ilibrary.org).

^[3] Projeções do Eurostat (EURPOP 2023).

Data da última atualização: 08/03/2024