Modelo de atualização de pensões em Portugal: a exceção que confirma a regra

A atualização das pensões constitui um elemento essencial de qualquer sistema de pensões, público ou privado, pela importância que tem na garantia do poder de compra dos pensionistas e pelo impacto que tem na sustentabilidade financeira do sistema. Existem vários modelos de atualização das pensões, que podem passar pela indexação das pensões à variação de indicadores específicos pré-determinados, até à atualização discricionária determinada pelos Governos em cada momento. Em Portugal coexistem os dois. Desde 2006 que, em Portugal, a atualização anual das pensões do sistema de segurança social e da Caixa Geral de Aposentações é efetuada seguindo uma regra, criada com o objetivo de conferir previsibilidade à evolução da atualização pensões, na perspetiva quer do pensionista quer do sistema.^[1] A regra encontra-se prevista na Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 187/2007 de 10 de maio, e determina atualizações distintas, consoante o valor da pensão, tendo em conta a evolução dos seguintes indicadores de referência: 

a) O crescimento real do PIB, correspondente à média da taxa do crescimento médio anual dos últimos dois anos, terminados no 3.º trimestre do ano anterior àquele a que se reporta a atualização ou no trimestre imediatamente anterior, se aquele não estiver disponível à data de 10 de dezembro;

b) A variação média dos últimos 12 meses do IPC, sem habitação, disponível em dezembro do ano anterior ao que reporta a atualização, ou em 30 de novembro, se aquele não estiver disponível à data da assinatura do diploma de atualização.

A lei prevê três escalões de atualização de pensões fixados em função do valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS). No último escalão, as pensões de montante igual ou superior a 12 vezes o IAS apenas seriam objeto de atualização em situações especiais, nomeadamente quando o seu valor, calculado com base na fórmula P2 (que contempla a carreira contributiva completa^[2]) apresentasse um valor superior ao determinado pelo cálculo da pensão com base na fórmula P1 (calculada com base nos melhores 10 dos últimos 15 anos) ou ainda se os dois cálculos (P1 e P2) resultassem simultaneamente em valores superiores a 12 IAS.^[3]

Esta regra previa a sua reavaliação de cinco em cinco anos, com a primeira revisão prevista na lei para ocorrer em 2012. Embora nunca tenha sido efetuada, e talvez por isso, a lei foi sofrendo alterações pontuais ao longo do tempo. Em 2010 foi aditado o artigo 7.º-A,^[4] salvaguardando o princípio de que da aplicação das regras não pode resultar uma diminuição do valor nominal das pensões. Em 2015 foi revisto o mês de referência para o indicador do IPC a utilizar na atualização.^[5] Em 2016 foi alterado o limite do primeiro escalão de atualização da pensão de 1,5 para 2 IAS e em 2021 foi novamente alterada a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 7.º-A, mantendo o valor do IAS do ano anterior (e consequentemente das pensões) sempre que da aplicação das regras de atualização do IAS resultasse uma variação negativa.^[6] 

Entre 2008 e 2023 (16 anos), a regra de atualização das pensões foi aplicada em 8 anos^[7] e suspensa noutros tantos. Em 5 dos 8 anos em que a regra foi cumprida, esta foi complementada por um modelo de atualizações extraordinárias, seguindo uma lógica completamente distinta: enquanto a regra de atualização prevista na Lei n.º 53-B/2006 se aplica em função do valor de cada pensão, as atualizações extraordinárias ocorridas entre 2017 e 2022 foram atribuídas ao pensionista desde que cumprida uma condição associada ao valor global das pensões que aufere, ou seja, trataram-se de atualizações por pensionista.^[8] Esta cambiante levou à criação de um complemento de pensão específico, autónomo das restantes pensões, que passou a ser também sujeito a atualização anual de acordo com a regra.^[9] Outra caraterística distintiva das atualizações extraordinárias foi o facto de serem atribuídas em termos absolutos (6 ou 10 euros), sendo a diferenciação na atualização efetuada em função do pensionista ter recebido, entre 2011 e 2015, pelo menos, uma pensão objeto de atualização. Em 2022, a atualização extraordinária por pensionista teve um valor de 10 euros, não sendo diferenciado como nos anos anteriores.^[10],[11] A estas atualizações extraordinárias foi deduzido o valor global da atualização anual das pensões feitas de acordo com a regra.

O gráfico mostra um exemplo da evolução destes dois tipos de atualizações.

^{Notas: Exemplo de pensionista sem pensões atualizadas entre 2011-2015, com atualização extraordinária de 10€. Não inclui complemento extraordinário de 50% da pensão paga em outubro de 2022. A atualização intercalar de 2023 foi refletida na atualização regular das pensões. | Fonte: Cálculos da autora.}

Em setembro foi criado um novo complemento excecional a pensionistas, através do Decreto-Lei n.º 57-C/2022, de 6 de setembro para compensação do aumento conjuntural de preços, correspondente ao montante de 50% do valor total de pensão pago em outubro de 2022. Nesse mês, foi suspensa a regra de atualização de pensões para 2023, através da publicação da Lei n.º 19/2022, de 21 de outubro, estabelecendo no seu artigo 5.º um regime transitório de atualização, que manteve a diferenciação por escalão de pensão, mas aplicando taxas de atualização inferiores às que resultariam da aplicação da Lei n.º 53-B/2006. Face aos valores finais da inflação para 2022, a atualização de pensões prevista na Lei n.º 19/2022, de 21 de outubro foi corrigida pela Portaria n.º 24-B/2023, de 9 de janeiro, conforme previsto no artigo 87.º da lei do OE para 2023, estabelecendo novos valores para a atualização regular de pensões a vigorar a partir de 1 de janeiro de 2023:

a) 4,83%, para pensões de montante igual ou inferior a 2 IAS;

b) 4,49%, para pensões de montante superior a 2 IAS e igual ou inferior a 6 IAS;

c) 3,89%, para pensões de montante superior a 6 IAS e inferior a 12 IAS.

De acordo com os números divulgados pelo governo, a atualização então prevista em outubro visava, na soma do complemento excecional e da atualização regular em janeiro de 2023, garantir que até ao final de 2023 todos os pensionistas receberiam um rendimento idêntico ao que resultava da aplicação da fórmula prevista na lei entretanto suspensa.

O Decreto-Lei n.º 28/2023, de 28 de abril veio determinar um aumento intercalar das pensões a partir de julho de 2023, no valor de 3,57%, aplicável a pensões de valor até 12 IAS (5.765€). Esta atualização intercalar extraordinária, concretizada na Portaria 172/2023, de 23 de junho vem repor, com efeitos a partir de julho, o valor mensal de pensão a que cada pensionista teria direito, caso a regra prevista na Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro não tivesse sido afastada pela Portaria n.º 24-B/2023, de 9 de janeiro.

16 anos de aplicação da regra de atualização das pensões demonstram que, de facto, não há regra sem exceção, e neste caso muitas. Em 2023, a exceção sob a forma de atualização extraordinária acabou por confirmar a regra. 

^[1] Em cumprimento do artigo 42.º do Decreto-lei .º 187/2007 de 10 de maio.

^[2] Ver artigos, 32.º, 33.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 na redação atual.

^[3] A limitação ao princípio de atualização previsto na Lei 53-B/2006, de 29 de dezembro foi introduzida pelo artigo 101.º do Decreto-lei n.º 187/2007, de 10 de maio.

^[4] Lei n.º 3-B/2010, de 28 de outubro.

^[5] Decreto-Lei n.º 254-B/2015, de 31 de dezembro.

^[6] Decreto-Lei n.º 16-A/2021, de 25 de fevereiro.

^[7] Considera-se que a regra foi cumprida nos anos em se verificou a publicação da respetiva Portaria de atualização de pensões, respeitando os escalões e indicadores previstos na Lei 53-B/006: Portaria n.º 9/2008, de 3 de janeiro; Portaria n.º 1514/2008, de 24 de dezembro; Portaria n.º 65/2016, de 1 de abril;  Portaria n.º 98/2017, de 7 de março; Portaria n.º 23/2018, de 18 de janeiro; Portaria n.º 25/2019, de 17 de janeiro; Portaria n.º 28/2020 de 31 de janeiro; Portaria n.º 301/2021, de 15 de dezembro.

^[8] Apenas relevam para esta atualização as pensões do sistema de segurança social e do regime de proteção social convergente (pagas pela Caixa Geral de Aposentações).

^[9] Parcela a que se refere o n.º 3 do artigo 2.º da Portaria n.º 24-B/2023, de 9 de janeiro.

^[10] Decreto Regulamentar n.º 2/2022 de 7 de julho.

^[11] Deduzido o valor da atualização anual das pensões verificado em 1 de janeiro de 2022.

Data da última atualização: 14/07/2023