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ACEITO
Clima

A nova Lei de Bases do Clima e a erosão das regras do processo orçamental

 

Por Nazaré da Costa Cabral, Carlos Marinheiro e Miguel St. Aubyn

 

Os desafios colocados pelas alterações climáticas terão implicações profundas na nossa vida económica e social e nas políticas públicas, incluindo o Orçamento do Estado (OE), as quais deverão ter em conta os objetivos de redução de emissões e prever meios para fazer face aos efeitos adversos dessas alterações. A relevância para a sustentabilidade das finanças públicas levou o Conselho das Finanças Públicas (CFP) a dedicar-lhe uma secção do recente Relatório de Riscos e Sustentabilidade das Finanças Públicas. O CFP, tal como outras instituições congéneres na Europa, pretende continuar a aprofundar o trabalho neste domínio. 

 

Alguns países adotaram já os princípios da ‘green budgeting’ incluindo a emissão de ‘dívida verde’, para financiamento em condições mais favoráveis de projetos de mitigação e adaptação climática. Também Portugal deverá adaptar o seu processo orçamental. 

 

Vem a propósito a recente Lei de Bases do Clima, aprovada quase unanimemente no Parlamento. Estranha-se que, no novo Conselho para a Ação Climática, entre as múltiplas entidades a consultar ou nele representadas, não se tenha incluído o CFP, o órgão independente que tem por missão pronunciar-se sobre a sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e fiscalizar o cumprimento das regras orçamentais numéricas. Só se assegurarão os objetivos da política climática com finanças públicas sustentáveis e estas só se manterão sustentáveis se o combate às alterações climáticas for bem-sucedido. 

 

Quanto aos aspetos orçamentais, esta lei inclui uma secção onde dispõe sobre o “Processo orçamental e fiscalidade verde”, tratando de princípios e programação orçamentais. Destaca-se o artigo 29.º, que dispõe sobre a elaboração das previsões macroeconómicas em que assenta o OE, sobre o conteúdo do relatório que o acompanha (em rigor deveria referir-se ao relatório que acompanha a proposta de lei do OE) e sobre a Conta Geral do Estado.

 

Certamente bem-intencionadas e necessárias, estas disposições – de relevância orçamental – não se encontram conformes com o disposto na Constituição da República Portuguesa (CRP). Na verdade, nos termos do artigo 106/1 da CRP, “A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva lei de enquadramento (…)”. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) é uma lei de valor reforçado, porque pressuposto normativo necessário de outras leis (no caso, as leis do OE), devendo por elas ser respeitada (artigo 112/3 da CRP), sendo ainda uma ‘lei nominada’ – ou seja, ela deve ser ‘a’ lei, assim denominada, de enquadramento orçamental (Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 1996, p. 346). Assim, matérias orçamentais, como o processo orçamental e a organização do OE, devem constar desta LEO, e apenas desta, e não de outras leis, ainda que de valor reforçado, como as leis de base. Se porventura isso não sucede numa primeira fase (como agora na Lei de Bases do Clima), tais matérias só serão efetivamente trazidas para o campo do enquadramento orçamental e assumidas como integrando o nosso sistema orçamental quando contempladas na LEO: daí que a reposição da conformidade perante a CRP deva obrigar, o quanto antes, a uma alteração da LEO, para que esta passe a incluir também essas novas regras de processo e de estruturação orçamental, nomeadamente as acima referidas no campo da programação orçamental.   

 

A CRP é densa no plano da estruturação formal do OE – com a definição de regras clássicas, como as regras da anualidade, da especificação e da universalidade orçamentais – e ainda no campo procedimental. Atribui à LEO um papel central que deve ser compreendido pelos vários decisores competentes na matéria. 

 

Este episódio atesta ainda a degradação ultimamente verificada na aplicação das regras do sistema orçamental, tal como construído pela CRP e pela LEO. É verdade que, por força da aplicação das disposições europeias em matéria de finanças públicas, os governos e o país no seu todo têm dado maior atenção ao cumprimento das regras orçamentais numéricas, e que são regras de resultado: de saldo, da dívida e da despesa. O escrutínio tornou-se neste plano – e bem – bastante mais contínuo e efetivo (de resto, o CFP tem aqui responsabilidades decorrentes do mandato legal). Mas paradoxalmente, à medida que se reforçaram esses mecanismos de controlo dos resultados, os aspetos formais/procedimentais da orçamentação pública perderam importância. Isso significa também a desvalorização do quadro de direito interno em prol de europeização das regras orçamentais e de todo o nosso sistema orçamental. 

 

Outros exemplos de práticas orçamentais comprovam essa gradual erosão jurídica: i) a aprovação de orçamentos participativos fora do quadro da LEO (e apenas regulados por Resolução do Conselho de Ministros); ii) a não aprovação anual dos últimos decretos-lei de execução orçamental, desrespeitando o princípio da anualidade orçamental; iii) a proliferação de dotações ‘centralizadas’, não reguladas pela LEO, criando uma margem de discricionariedade excessiva por parte do governo na sua afetação, enfraquecendo as exigências de controlo parlamentar e de transparência subjacentes ao princípio da especificação orçamental; iv) a subordinação, na prática, da lei das grandes opções em matéria de planeamento à lei do OE, exatamente o contrário do que deveria suceder nos termos da CRP, onde se determina a vinculação do OE àquela mesma lei de planeamento.   

 

Estes aspetos devem merecer a reflexão de todos não apenas porque nos confrontam com a nossa (in)capacidade histórica para dar efetividade jurídica ao sistema de regras orçamentais nacionais, mas acima de tudo porque instituições fortes, que resultam desse cumprimento de regras, solidificam a credibilidade e a boa reputação da governação, tanto no plano interno como externo.

 

*Artigo de opinião publicado originalmente na edição n.º 2570 do Jornal Expresso, de 28 de janeiro de 2022.

Intervenções Públicas . 01 fevereiro 2022