Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2026

Saldo, orientação da política orçamental e despesa líquida

A previsão orçamental subjacente à Proposta de Orçamento do Estado (POE/2026) aponta para um excedente de 0,1% do PIB, o qual resulta da deterioração do défice da administração central parcialmente compensado pelo reforço do excedente dos Fundos da Segurança Social (FSS). A POE/2026 prevê uma nova deterioração do défice da Administração Central (AC) para 2,2% do PIB, o mais alto desde 2017, não considerando o período pandémico. Esta deterioração é apenas parcialmente compensada pelo reforço do excedente previsto para o subsector da Segurança Social (FSS). A crescente dependência do desempenho orçamental de excedentes expressivos no subsector da Segurança Social torna-o mais exposto às contingências do ciclo económico.

A previsão de um saldo orçamental positivo em 2026 está em parte sustentada em receita temporária, que pode não se repetir nos anos seguintes, ao contrário da despesa que se mantém permanente. No ano em que o impacto dos empréstimos ao abrigo do PRR será significativo (0,6% do PIB), o montante mais elevado desde o início do plano, acresce o efeito das novas medidas de política, orientadas sobretudo para a redução da receita e aumento da despesa, que deverão representar 0,1% do PIB. Para compensar estes impactos, a POE/2026 prevê um adicional de dividendos a receber e o encaixe financeiro a obter com a alienação de imóveis do parque público. Não considerando o efeito positivo resultante destas operações, o saldo orçamental seria negativo em 0,3% PIB. 

O presente cenário do Ministério das Finanças (MF) está alicerçado num conjunto de pressupostos e previsões que colocam questões quanto à concretização dos objetivos orçamentais. Abstraindo do impacto dos empréstimos do PRR, as fragilidades identificadas na previsão orçamental para 2026 concentram-se sobretudo no lado da despesa pública, em particular no consumo intermédio, nas prestações sociais em espécie e no investimento. Este entendimento é corroborado tanto na análise da coerência da previsão orçamental da POE/2026 (tendo subjacente o cenário macroeconómico em que a mesma se baseia, as medidas de política e outros efeitos conhecidos), como também na avaliação da plausibilidade dos objetivos orçamentais, tendo por referência a comparação com a projeção atualizada do CFP para esse mesmo ano.

A despesa pública prevista para a segurança e defesa aparenta estar aquém do esforço assumido por Portugal no âmbito da cooperação europeia nesta matéria. Não obstante a previsão orçamental ter implícito um acréscimo da despesa em defesa de 0,1 p.p. do PIB, cumpre assinalar a existência de uma dotação prevista de 1200 M€ (0,4% do PIB) no OE/2026, inscrita como despesa com ativos financeiros, a qual não tem impacto direto na previsão do saldo orçamental. No entanto, caso esta verba seja utilizada, no todo ou em parte, para realização de despesa como salários, bens e serviços ou investimento terá impacto negativo no saldo. 

Na POE/2026, a taxa de crescimento da despesa líquida aponta para a conformidade com a trajetória acordada, considerando a flexibilidade prevista na cláusula de derrogação nacional relativa ao aumento da despesa com investimento na defesa. O Relatório da POE/2026 é omisso quanto à evolução da trajetória da despesa líquida e explicação da sua atualização face a documentos de programação anteriores. Com base na atualização da informação relativa ao ano de 2024 e utilizando a informação do MF incluída nos elementos informativos que acompanham o relatório da POE/2026, o cálculo do CFP aponta para que a taxa de crescimento da despesa líquida para 2025 seja de 5,5%, superior ao compromisso assumido pelo Governo. Para 2026, a taxa de crescimento é de 4,8%, inferior ao assumido. Os desvios acumulados na conta de controlo apontam para que estes permaneçam abaixo do limiar máximo de 0,6% do PIB, atendendo à flexibilidade prevista na cláusula de derrogação nacional relativa ao aumento da despesa com investimento na defesa.

Desenvolvimentos orçamentais previstos para a receita e despesa em 2026

A previsão da receita pública mostra-se coerente com o cenário macroeconómico da POE/2026, num ano em que se prevê uma redução da carga fiscal.  De acordo com o MF, em 2026 o peso da receita pública deverá decrescer 0,4 p.p. para 43,8% do PIB, refletindo um menor peso da receita de fundos europeus, vendas de bens e serviços e impostos diretos, com destaque para o IRC. A carga fiscal deverá diminuir 0,1 p.p., para 34,7% do PIB, determinada exclusivamente pelo menor peso dos impostos diretos e, mais concretamente, do IRC (-0,2 p.p. do PIB nominal). A previsão de receita fiscal e contributiva, sem o impacto das medidas de política previstas pelo MF, deverá crescer 4,8%, ligeiramente abaixo do que seria de esperar tendo em conta o cenário macroeconómico subjacente à POE/2026, o qual, tal como salientado pelo CFP, poderá apresentar “uma possível sobrestimação do comportamento real da economia para 2026, cujas componentes (internas e externas) se encontram sujeitas a diversos riscos desfavoráveis.” 

A previsão da POE/2026 aparenta subestimar algumas componentes da despesa corrente primária e da despesa de capital, traduzindo um aumento da rigidez da despesa pública. A POE/2026 prevê uma diminuição do rácio da despesa pública no PIB de 0,1 p.p., para 43,7% do PIB. Excluindo o impacto do PRR (2,4% do PIB, dos quais 0,6% com efeito negativo no saldo orçamental), bem como de one-offs e de operações pontuais – designadamente, em 2026 o maior encaixe previsto com a alienação de imóveis do Estado e em 2025 a reversão do pagamento do suplemento extraordinário de pensão e do apoio à Ucrânia concedidos –, o peso da despesa assim ajustada seria de 40,9% do PIB em 2025, e aumentaria 0,7 p.p., para 41,6% do PIB em 2026. Em termos nominais, o crescimento da despesa ajustada daqueles efeitos (que acelera de 4,1% em 2025 para 6,7% em 2026) é impulsionado pela despesa corrente primária, designadamente prestações sociais e despesas com pessoal, componentes com maior grau de rigidez. Ainda assim, a previsão orçamental de algumas rubricas da despesa aparenta estar subestimada, em particular o consumo intermédio, a FBCF com financiamento nacional e as prestações sociais em espécie. 

Dívida Pública

A POE/2026 prevê que o rácio da dívida pública se reduza para 87,8% do PIB em 2026, situando-se abaixo dos 90% pela primeira vez desde 2009. Este decréscimo resulta do efeito positivo do crescimento nominal e da manutenção de saldos primários positivos, em contraste com o ajustamento défice-dívida que deverá ter um impacto negativo significativo estimado em 2 p.p. do PIB (6,1 mil M€) em 2025 e 1,8 p.p. do PIB (5,8 mil M€) em 2026. As projeções de várias instituições convergem para um rácio inferior a 90% do PIB. O MF prevê que em 2026 as necessidades brutas de financiamento aumentem 3,7 mil M€, sobretudo devido ao reembolso de Bilhetes do Tesouro e, em menor grau, ao FEEF, MEEF e produtos de aforro. O reforço das emissões de Obrigações do Tesouro, que cobrem 135% do financiamento líquido, compensa a menor utilização de instrumentos de curto prazo, refletindo uma estratégia de consolidação da maturidade e gestão prudente dos riscos de refinanciamento. A maturidade média da nova dívida mantém-se elevada, assegurando um perfil de vencimentos sustentável.

Riscos Orçamentais   

Em 2026, a previsão orçamental encerra riscos não negligenciáveis, predominantemente descendentes. Entre os riscos identificados destacam-se: (i) um crescimento da despesa superior ao previsto, em particular no que se refere à despesa em consumo intermédio, que sugere estar a ser influenciada pelo decréscimo da aquisição de bens e serviços na saúde, e que não se encontra sustentada; (ii) a utilização, na totalidade ou em parte, do montante de 1200 M€ (0,4% do PIB) previsto no «Capítulo 60 – Despesas excecionais» do Ministério das Finanças em despesa efetiva militar, não refletida ainda na previsão para o saldo orçamental; (iii) a alienação de imóveis e o aumento de dividendos previsto na POE/2026 não se concretizar ou resultar num encaixe financeiro inferior ao previsto; (iv) o impacto das medidas de política para a habitação anunciadas pelo Governo, que não estão identificadas nem quantificadas; (v) o potencial de aumento do universo de beneficiários do Complemento Solidário para Idosos, reforçado pelo incremento do valor de referência.   

Existem, por outro lado, fatores com potencial de favorecer o cenário orçamental. Identificam-se neste âmbito: (i) potencial ganho adicional de receita decorrente da eliminação do desconto de ISP e atualização da taxa de carbono em 2026 (ver Caixa 1); (ii) a possibilidade de a receita fiscal ficar acima da expetativa do MF, caso o cenário macroeconómico da POE/2026 se materialize; (iii) uma menor execução do investimento público suportado por financiamento nacional e por empréstimos do PRR; e (v) a não utilização da totalidade das dotações de despesa respeitantes aos instrumentos de contenção orçamental. Para uma maior redução da dívida pública, pode contribuir o encaixe financeiro com a eventual alienação da TAP e do Novo Banco.

Avaliação do cenário orçamental da POE/2026

O cenário orçamental constante na POE/2026 levanta dúvidas quanto à sua concretização. O CFP projeta um défice de 0,6% do PIB para 2026 que contrasta com um excedente de 0,1% do PIB previsto pelo MF, uma diferença de 0,7 p.p. do PIB (2300 M€) explicada em mais de dois terços pela despesa pública (aproximadamente 1650 M€). Esta diferença decorre, sobretudo, da evolução do consumo intermédio, que não se encontra devidamente fundamentada, bem como pela previsão de receitas provenientes da alienação de imóveis, abatida à despesa com investimento em contas nacionais, cuja concretização depende da efetiva realização da operação nos termos previstos pelo MF. No que se refere à dívida pública em rácio do PIB, a projeção do CFP é compatível com uma redução continuada da dívida pública, ainda que mais lenta, para 88,2% do PIB. Na despesa líquida, apesar de a taxa de crescimento projetada em 2025 (6,4%) e 2026 (5,7%) estar acima do compromisso do Governo, dada a flexibilidade prevista na cláusula de derrogação nacional relativa ao aumento da despesa com investimento na defesa, os desvios acumulados na conta de controlo para 2025 (0,4% do PIB) e 2026 (0,5% do PIB) são próximos, mas inferiores, ao limiar máximo de 0,6% do PIB. 

O crescimento projetado para a despesa líquida em 2026 resulta numa orientação expansionista gerado pelo orçamento nacional. A projeção atualizada do CFP aponta para que o impulso orçamental se situe em torno de 0,5% do PIB, superior aos 0,2% do PIB estimados para 2025.

Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP)

O projeto de atualização do QPDP para 2025-2029, incluído no Relatório da POE/2026, carece ainda de aprovação legal. Para 2026, prevê-se um limite de despesa de 442,1 mil M€, dos quais 175 mil M€ se destinam à “Gestão da Dívida Pública”. A despesa da Administração Central e da Segurança Social deverá crescer nos anos seguintes, com cerca de dois terços financiados por impostos. O limite de despesa para 2026, e atendendo aos elementos possíveis de analisar na POE/2026 – nomeadamente despesa e receita em ativos e fluxos entre entidades - é aritmeticamente compatível com os saldos orçamental (0,1% do PIB) e estrutural (0,2% do PIB) estimados pelo MF. A apresentação dos dados de forma consolidada e a inclusão da despesa efetiva no QPDP reforçariam a transparência e uma melhor avaliação da evolução da despesa pública.

Data da última atualização: 23/10/2025