Parecer relativo à proposta de alteração da Lei de Enquadramento Orçamental

Este Parecer incide sobre a Proposta de Lei 37/XIV que altera a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), que deu entrada na Assembleia da República a 17 de junho de 2020.

Dadas as exigências de reformulação dos processos de gestão financeira pública, da regulamentação jurídica dos mesmos, da necessidade de capacitação da Administração Pública e gestão da mudança institucional, a LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, entraria plenamente em vigor na elaboração do Orçamento do Estado para 2019 (vide redação inicial do artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).

Como instrumento de implementação, foi desde o início prevista a criação da Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UniLEO), estipulando o artigo 4.º da referida lei que essa unidade seria constituída no prazo de 180 dias contados a partir de 11 de setembro de 2015, estando previstos três anos para a sua duração.

Somente em novembro de 2016, através do Decreto-Lei n.º 77/2016, de 23 de novembro, foi juridicamente constituída a UniLEO. Esta unidade preparou um plano de implementação da LEO com vários projetos estruturados em torno de eixos de implementação, relativamente ao qual o CFP teve a oportunidade de enviar contributos, no quadro da sua participação no Gabinete Técnico previsto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 77/2016, de 23 de novembro. O CFP não tem informação sobre o grau de implementação desse plano, tendo somente acesso aos relatórios de implementação que o Tribunal de Contas tem publicado, os quais assinalam a ausência de progressos na implementação.

Por iniciativa do Governo, através da Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto, o artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, foi alterado no sentido de os artigos 3.º e 20.º a 76.º somente produzirem efeitos a partir de abril de 2020, ou seja, com impacto no orçamento de 2021.

De acordo com a informação publicamente disponível, o Ministério das Finanças, através da UniLEO, beneficiou de um conjunto de apoios de entidades internacionais, nomeadamente do Eurostat e do Directorate-Geral for Structural Reform Support da Comissão Europeia, relativos aos projetos: i) na área da contabilidade financeira, designadamente na implementação da Entidade Contabilística Estado e do novo sistema de consolidação de contas e contas nacionais, alinhado com os objetivos preconizados com o lançamento, sob a égide do Eurostat, das European Public Sector Accounting Standards (EPSAS)¹ ; ii) sobre a gestão integrada da tesouraria pública e a sua relação com a gestão da dívida; e iii) de implementação da orçamentação por programas com integração dos limites de despesa no âmbito do quadro plurianual de programação das despesas públicas.

O CFP desconhece o estado de implementação destes projetos e quais as eventuais dificuldades que existiram na sua implementação que justificam de novo o adiamento da entrada em vigor da Entidade Contabilística Estado e da orçamentação por programas, conforme a proposta de lei aqui em apreço. 

A proposta de lei em apreço introduz vários adiamentos de entrada em vigor de disposições da LEO:

• O decreto-lei contendo as especificações e as orientações relativas à concretização dos programas orçamentais a que se refere o n.º 12 do artigo 45.º da LEO e que nos termos da lei n.º 37/2018, de 7 de agosto, deveria ter sido aprovado até ao final do primeiro semestre de 2019 é, nos termos da proposta de lei em apreço, aprovado até ao final do primeiro semestre de 2021;
• A adoção do modelo de programas orçamentais estabelecido na LEO faz -se no Orçamento do Estado do ano seguinte ao da conclusão dos procedimentos contabilísticos, de custeio e de informação de desempenho e outros que se revelem necessários à apresentação da orçamentação por programas para o qual as entidades dispõem do prazo de dois anos após a entrada em vigor do referido decreto-lei (anteriormente no Orçamento do Estado para o ano de 2021);
• A Entidade Contabilística Estado é criada no Orçamento do Estado para o ano de 2023;
• As demonstrações financeiras intercalares e a certificação da Conta Geral do Estado pelo Tribunal de Contas concretiza-se no Orçamento do Estado para o ano de 2023.

A proposta de lei introduz ainda aperfeiçoamentos na transposição das regras orçamentais bem como alterações nas disposições de gestão previsional e no Quadro Plurianual da Despesa Pública que são objeto de uma análise detalhada neste Parecer. 

¹ Informação sobre as EPSAS pode ser consultada em: https://ec.europa.eu/eurostat/web/epsas/overview

Data da última atualização: 07/07/2020