Análise ao Plano Orçamental-Estrutural Nacional de Médio Prazo (2025-2028)

O relatório “Análise ao Plano Orçamental-Estrutural Nacional de Médio Prazo” analisa os compromissos orçamentais assumidos por Portugal no POEN-MP. A sua análise centrou-se nas alterações substantivas à vertente preventiva do PEC, introduzidas pela recente reforma da governação económica europeia. Neste novo paradigma, a elaboração de um Plano por cada Estado-Membro no horizonte temporal de 4 ou 5 anos, consoante a duração regular da legislatura nacional, é um elemento central. A taxa de crescimento comprometida para a despesa líquida é o único indicador operacional neste novo enquadramento. A sua trajetória, que traduz o compromisso necessário para assegurar a sustentabilidade da dívida pública, constitui a única restrição orçamental que enquadra a política orçamental nacional ao longo do horizonte do Plano. Será criada pela Comissão uma conta de controlo, a fim de registar os desvios acumulados, ascendentes e descendentes, em termos de despesas líquidas observadas em relação à trajetória aprovada pelo Conselho da UE. Em certas condições estes desvios podem desencadear um PDE.

O POEN-MP português comprometeu-se com uma taxa de crescimento média anual da despesa líquida de 3,6% para os próximos quatro anos. Apesar de coincidir com a trajetória de referência da Comissão, o perfil inter-anual a que o Governo português se compromete é diferente da trajetória de referência da Comissão, apresentando um crescimento mais elevado até 2026 (inclusive). O Plano atribui parte desta divergência ao impacto da execução de despesa associado a empréstimos do PRR. Em todo o caso, em termos cumulativos, o crescimento nominal da despesa entre 2025 e 2028 proposto no POEN-MP (15,4%) é próximo da trajetória de referência (15,2%).

Em políticas invariantes, a projeção atualizada do CFP aponta para um crescimento da despesa líquida superior à trajetória do POEN-MP. Projeta-se uma taxa de crescimento média deste indicador de 4,3%, superior em 0,7 p.p. ao do Plano. A confirmar-se, tal resultaria num desvio acumulado na conta de controlo de 0,4% do PIB em 2028. O desvio seria mais elevado não fosse a acumulação de um crédito em 2024. Este desvio não conduziria por si só ao desencadeamento de qualquer PDE por ser inferior ao limiar máximo de 0,6% do PIB admitido. 

Sinalizam-se desvios anuais superiores aos limiares máximos de referência tanto em 2025 como em 2027. Para 2025, em políticas invariantes, projeta-se uma taxa de crescimento da despesa líquida de 6,3%, superior ao compromisso de 5% assumido pelo Governo. Para 2027, a taxa projetada é de 2,7%, o que compara com os 1,2% do Plano. Em termos anuais, tal origina desvios de 0,5% e 0,6% do PIB, respetivamente. Estes valores são superiores ao limiar máximo anual de 0,3% do PIB previsto no Regulamento 2024/1264. Contudo, como se projeta uma posição orçamental excedentária para ambos os anos, o incumprimento deste limiar em termos anuais não conduzirá ao desencadeamento de um procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) com base na dívida. Para 2025, este desvio é determinado sobretudo pelo impacto das medidas de redução da receita que representam 0,4% do PIB, único ano para o qual se dispõe de informação sobre eventuais medidas de política com impacto na receita. 

A capacidade de manter saldos orçamentais próximos do equilíbrio ou excedentários aparenta ser fundamental para uma execução do Plano compatível com o novo enquadramento. A projeção de um desvio anual superior ao limiar máximo permitido tanto em 2025 como em 2027 conduziriam por si só a um relatório ao abrigo do n.º 3 do artigo 126.º do TFUE, cenário aqui afastado pela projeção de saldo orçamental superavitário. Este excedente, no entanto, não é imune a uma evolução desfavorável do ciclo económico. Também, um saldo acumulado da conta de controlo próximo do limite superior permitido (e sensível à estimativa para 2024), limita a possibilidade de aprovação de medidas adicionais de incremento da despesa sem compensação equivalente (em outra despesa ou na receita). Para países como Portugal, que têm um rácio de dívida muito superior aos 60% do PIB, este comprometimento com uma posição de equilíbrio orçamental é fundamental para evitar o desencadeamento de um mecanismo que pode dar origem a um procedimento relativo aos défices excessivos, com as consequências adversas que este pode induzir em termos de credibilidade creditícia do país.

Acrescem riscos materialmente relevantes para a evolução da despesa, cuja probabilidade de concretização é elevada. O cenário do CFP apresentado neste Relatório inclui a evolução tendencial da receita e da despesa, em políticas invariantes, a partir de 2026. Para além deste elemento, tal como em qualquer exercício com um horizonte de médio-prazo, é possível catalogar um conjunto de riscos ou pressões que rodeiam o cenário central. Entre estes riscos contam-se o impacto orçamental da linha de alta velocidade Porto-Lisboa (LAV), a despesa com defesa e segurança tendo em consideração os compromissos internacionais assumidos por Portugal, e a despesa com funções sociais, concretamente a saúde. Este conjunto não exaustivo de pressões corresponde a aproximadamente 1% do PIB. Tal acrescentaria cerca de 2,5% ao nível da despesa líquida no ano de 2028, criando dificuldades no cumprimento da trajetória sem medidas compensatórias.

Um POEN-MP não é necessariamente um quadro orçamental de médio prazo. O elemento central de qualquer POEN-MP é o compromisso relativo à despesa líquida, que pode ser visto como a identificação de um objetivo (target) a atingir num exercício top-down, ou seja, o estabelecimento de um limite máximo para a variação desse indicador. O Regulamento referente aos POEN-MP não requer a apresentação da forma como o Estado-Membro planeia atingir esses objetivos, não sendo requerido a apresentação das medidas de política a adotar, assim diferindo dos anteriores programas de estabilidade. Por isso, outra peça legislativa da reforma, a Diretiva (UE) 2024/1265 do Conselho, prevê a criação de um ‘verdadeiro’ quadro orçamental de médio prazo,  estendendo o horizonte de orçamentação para além de um ano, o que, a concretizar-se, permitirá explicitar o impacto futuro das medidas de política económica. Tal implicará , por exemplo, a identificação das medidas do lado da despesa com impacto plurianual, à semelhança do que é publicado no Quadro de Políticas Invariantes (QPI) para o ano seguinte, ou de outras pressões relevantes, permitindo aferir com maior precisão a evolução estrutural da despesa. 

O CFP passará a acompanhar de forma regular a evolução da despesa líquida. Uma vez aprovado pelo Conselho da UE, entra-se na fase de acompanhamento do Plano. A este respeito, o Regulamento prevê que os Estados-Membros possam solicitar à instituição orçamental independente uma avaliação da conformidade dos dados de execução orçamental comunicados no relatório anual de progresso com a trajetória das despesas líquidas. Também os Estados-Membros podem solicitar a análise dos fatores subjacentes a um desvio em relação à trajetória. Em todo o caso, o CFP acompanhará a evolução da despesa líquida, no contexto da sua missão e atribuições estatutárias.

Data da última atualização: 29/10/2024