O papel das Entidades Intermunicipais na governação territorial

As entidades intermunicipais (EIM) constituem uma categoria fundamental da organização territorial do poder local em Portugal. Incluem dois tipos distintos: as Áreas Metropolitanas (AM) de Lisboa e Porto e as 21 Comunidades Intermunicipais (CIM)^[1], que cobrem o restante território continental (figura infra). Em termos jurídicos, as EIM correspondem a associações livres de municípios, de fins gerais, que dão origem a uma entidade supramunicipal. Nesta entidade, os municípios associados delegam parte das funções que lhes são conferidas por lei, permitindo uma gestão mais coordenada de matérias de interesse comum. Conjuntamente com as associações de freguesias e de municípios de fins específicos, as EIM constituem o universo do associativismo autárquico, tendo a natureza de associações públicas de autarquias locais.

 

Distribuição geográfica das Entidades Intermunicipais

 

 

Fonte: Elaboração do CFP com base em informação da DGAL (19-02-2025).

 

O quadro de competências das entidades intermunicipais portuguesas resulta de uma sedimentação legislativa progressiva ao longo das últimas décadas:

 

• A Lei n.º 172/99, de 21 de setembro, estabeleceu o regime jurídico comum das associações de municípios de direito público. 

 

• A Lei n.º 11/2003, de 13 de maio, criou o regime das comunidades intermunicipais e das áreas metropolitanas, revogando parcialmente o enquadramento anterior.

 

• A Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, estabeleceu um novo regime jurídico do associativismo municipal, criando formalmente as CIM como pessoas coletivas de direito público alinhadas com as unidades territoriais para fins estatísticos (NUTS), e definindo as suas atribuições centrais: a promoção do planeamento e da gestão da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do território e a participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional.

 

• Este modelo foi consolidado e aprofundado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que estabeleceu o regime jurídico das autarquias locais, aprovou o estatuto das entidades intermunicipais e definiu o regime jurídico da transferência de competências do Estado para estas entidades, reforçando os princípios da descentralização administrativa e da subsidiariedade como vetores estruturantes.

 

• O passo seguinte foi dado pela Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto (Lei-Quadro de transferência de competências), que conferiu carácter universal e gradual a esse processo, configurando uma arquitetura de administração pública em que as entidades intermunicipais assumem um papel cada vez mais central na prestação de serviços públicos de proximidade.

 

As Comunidades Intermunicipais e as Áreas Metropolitanas partilham a missão de promover o planeamento e a gestão do desenvolvimento económico, social e ambiental do território a uma escala que ultrapassa a capacidade individual de cada município. Para isso, articulam investimentos de interesse supramunicipal e intermunicipal, participam na gestão de programas de desenvolvimento regional e asseguram a coordenação entre os municípios e a administração central em áreas críticas como as infraestruturas de saneamento básico e abastecimento de água, as redes de saúde e de educação, o ordenamento do território, a proteção civil, a mobilidade e os transportes, e os equipamentos culturais, desportivos e de lazer. A estas competências próprias, acrescem as atribuições transferidas pela administração central e as competências delegadas pelos municípios que as integram, bem como a representação das autarquias locais em entidades públicas e empresariais de âmbito supramunicipal.

 

As entidades intermunicipais assumem um papel essencial na governação do transporte público de passageiros. A Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, que aprovou o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP), transferiu para o nível intermunicipal competências até então concentradas no Instituto da Mobilidade e dos Transportes. Neste enquadramento, as CIM tornaram-se autoridades de transporte competentes para os serviços públicos de passageiros de âmbito intermunicipal, podendo ainda assumir competências municipais delegadas pelos municípios que as integram. As AM de Lisboa e do Porto, por sua vez, sucederam às extintas Autoridades Metropolitanas de Transportes, exercendo as atribuições metropolitanas em matéria de mobilidade. Esta responsabilidade alargada abrange o planeamento e organização da oferta, a contratualização com operadores, a fixação de tarifários e a fiscalização do serviço. Este quadro traduz-se num peso financeiro crescente nas contas das EIM, em particular desde a criação de programas de incentivo à oferta e promoção da utilização de transportes públicos, incluindo medidas de redução tarifária.

 

Mais recentemente, este foi aprofundado com a criação do Programa de Incentivo ao Transporte Público Coletivo de Passageiros (Incentiva +TP), pelo Decreto-Lei n.º 21/2024, de 19 de março, que veio substituir e integrar anteriores programas (PART e PROTransP). O Incentiva +TP financia medidas de redução tarifária, reforço da oferta e modernização de infraestruturas, cuja implementação é da responsabilidade de cada AM e CIM enquanto autoridade de transporte. Acresce a medida de gratuitidade dos passes para jovens até aos 23 anos.^[2] O Incentiva +TP é financiado através da consignação de parte do adicional do ISP sobre as emissões de CO2 ao Fundo Ambiental (439,2 M€ de acordo com a CGE/2025). A gratuidade dos passes é financiada pela Entidade do Tesouro e Finanças, sob a forma de indemnizações compensatórias aos municípios e/ou entidades intermunicipais (261,9 M€ em 2025 na CGE/2025). O Incentiva+TP consolidou-se como o programa com maior impacto financeiro nas contas das AM e CIM. Contudo, os valores registados pelas EIM representam apenas uma parcela dos recursos associados ao programa, pois parte das verbas não transita pelas suas contas. Por exemplo, quando as Áreas Metropolitanas tenham constituído entidades empresariais para o exercício das competências enquanto autoridades de transporte, estas podem receber diretamente verbas do Fundo Ambiental (como ocorre no caso da AML com a Transportes Metropolitanos de Lisboa (TML)). A dimensão crescente das responsabilidades de mobilidade no orçamento das EIM demonstra a necessidade de acesso a informação desagregada por programa, de modo a permitir uma análise e acompanhamento mais detalhados por cada área de missão. 

 

 

*Este Explicador é parte integrante do Relatório 06-2026 “Evolução orçamental da Administração Local em 2025”, elaborado e publicado pelo CFP em julho de 2026.

 

 

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Data da última atualização: 15/07/2026