Glossário

O OMP corresponde ao objetivo específico de cada Estado-Membro da UE que garante uma margem de segurança face ao limite de défice de 3% do PIB e a sustentabilidade das finanças públicas. O OMP é apresentado em termos de saldo estrutural, ou seja, em termos corrigidos de variações cíclicas e líquidos de medidas pontuais e temporárias (one-off). O OMP é um valor específico para cada país, revisto de 3 em 3 anos, compreendido no intervalo de variação -1% do PIB e uma situação orçamental equilibrada ou excedentária. Os países signatários do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, incluindo Portugal e demais participantes da área do euro, comprometeram-se a apresentarem um OMP de pelo menos -0,5% do PIB, exceto se o rácio da dívida se encontre significativamente abaixo do limiar dos 60% e os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas sejam reduzidos. A operacionalização do OMP em termos de saldo orçamental estrutural foi introduzida na revisão de 2005 do Pacto de Estabilidade e Crescimento concretizando o “objetivo a médio prazo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária”.

Títulos de dívida pública de longo prazo, representativos de um empréstimo de médio-longo prazo da República de Portugal (com prazos para a maturidade compreendidos entre um ano e 50 anos), colocado através de sindicato bancário, leilão ou subscrição limitada, com vencimento de juros periódicos (ou não) e reembolsáveis no vencimento pelo seu valor nominal.

As obrigações verdes são títulos de dívida em que o emitente se compromete a aplicar os fundos no financiamento de projetos focados na área da sustentabilidade climática e ambiental (eficiência energética, prevenção da poluição, agricultura sustentável, pesca e silvicultura, proteção de ecossistemas, transportes não poluentes e gestão da água).

No quadro do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC), parágrafo 1.66, uma operação SEC é um fluxo económico que consiste na interação entre unidades institucionais, de comum acordo, ou numa ação, no âmbito de uma unidade institucional, que é útil tratar como uma operação, porque a unidade opera em duas qualidades distintas. As operações são divididas em quatro grupos principais:

a) Operações sobre produtos: que descrevem a origem (produção interna ou importação) e utilização (consumo intermédio, consumo final, formação de capital – abrangendo o consumo de capital fixo – ou exportação) de produtos;

b) Operações de distribuição: que descrevem a forma como o valor acrescentado gerado pela produção é distribuído entre trabalho, capital e administrações públicas e a redistribuição do rendimento e riqueza (impostos sobre o rendimento e o património e outras transferências);

c) Operações financeiras: que descrevem a aquisição líquida de ativos financeiros ou o aumento líquido de passivos em relação a cada tipo de instrumento financeiro. Estas operações ocorrem não só como contrapartida de operações não financeiras, mas também como operações que envolvem apenas instrumentos financeiros;

d) Operações não incluídas nos três grupos supra: aquisições líquidas de cessões de ativos não financeiros não produzidos.

A orçamentação de género (ou sensível ao género) consiste na integração da perspetiva de género no processo orçamental por forma a avaliar o impacto das decisões orçamentais na igualdade de género. Implica uma avaliação das componentes do orçamento, incorporando a perspetiva de género em todas as fases do processo orçamental e de planeamento, bem como a reestruturação das receitas e despesas por forma a contribuírem para a igualdade de género. 

A orçamentação sensível ao género ajuda a garantir por exemplo, que o orçamento promove prioridades relacionadas com a igualdade de género, como a redução das disparidades salariais entre homens e mulheres e a eliminação das disparidades entre homens e mulheres no mercado de trabalho, proporcionando ganhos sociais e económicos.

Para mais informação sobre a orçamentação sensível ao género, consultar: Gender Budgeting - OECD e What is gender budgeting? | European Institute for Gender Equality (europa.eu).

A orçamentação para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) consiste numa sistematização do orçamento tendo em conta estes objetivos, metas e indicadores dos ODS. A orçamentação para os ODS (B4SDG) é vista como uma metodologia que pode contribuir para melhorar a coerência orçamental, reforçar a responsabilização e a comparabilidade entre orçamentos nacionais, bem como a avaliação do desempenho orçamental. Na sua implementação é estabelecida uma articulação entre os objetivos nacionais e os ODS adaptados ao contexto nacional, sendo adotados indicadores-chave dos ODS para monitorizar o desempenho no desenvolvimento nacional. A orçamentação para os ODS também pode ser utilizada para justificar propostas orçamentais e negociar dotações para programas prioritários, em especial durante a fase de elaboração do orçamento. 

A incorporação dos ODS no orçamento e no processo orçamental é um processo muito específico de cada país, refletindo essencialmente, os principais objetivos das partes interessadas nacionais com a utilização do orçamento para a implementação da agenda dos ODS. Existem modelos que são concebidos mais para suportar o processo interno ao governo (Ministro das Finanças, Ministérios sectoriais, etc.) e modelos mais orientados para evidenciar o desempenho perante atores externos (parlamentos, sociedade civil, cidadãos).

Para mais informação sobre este tema, consulte: UNDP Budgeting for the SDGs - Guidebook_Nov 2020.pdf

A orçamentação por programas consiste na especificação do orçamento da despesa (e respetivas fontes de financiamento) por áreas de atuação do Estado ou de política pública, em paralelo com a estrutura tradicional de classificação por rubricas. Os programas orçamentais funcionam como agregadores de receita e despesas, com uma finalidade comum. Num orçamento estruturado por programas, as decisões quanto à afetação de recursos têm em conta os objetivos a atingir em cada programa.

A Orçamentação Verde é uma prática que utiliza as ferramentas de elaboração de políticas orçamentais para ajudar a alcançar objetivos relacionados com as dimensões climáticas e ambientais. Trata-se de um processo através do qual os contributos ambientais e climáticos de cada rubrica orçamental são identificados e avaliados em relação a indicadores de desempenho específicos, com o objetivo de alinhar a política orçamental com os objetivos climáticos e ambientais. Um dos principais instrumentos para a adoção da Orçamentação Verde é a classificação das despesas e receitas despesa enquanto “verdes” (amigos do ambiente), “castanhos” (prejudiciais ao ambiente) ou neutras.  

O Orçamento do Estado (OE) é uma lei da Assembleia da República, que integra a previsão de receitas e a autorização de despesas ou dotação de despesas, bem como uma autorização de endividamento, para o horizonte temporal de um ano. A Lei do Orçamento de Estado contém:

(a) Um articulado;

(b) Os mapas contabilísticos;

(c) Demonstrações orçamentais e financeiras. 

A proposta de lei do OE é acompanhada pelo respetivo relatório, pelos desenvolvimentos orçamentais (com a desagregação das receitas e despesas da administração central) e pelos elementos informativos.

O OE é aprovado em contabilidade orçamental pública, sendo que o relatório apresenta uma previsão de execução (não vinculativa) em contas nacionais para todo o sector das Administrações Públicas.

A proposta de Orçamento do Estado deve ser apresentada pelo Governo. No OE estão integrados os orçamentos dos serviços e organismos da administração central e do subsector da Segurança Social. O orçamento da Administração Regional e Local não integra este documento, uma vez que são orçamentos autónomos, aprovados nos respetivos órgãos competentes.

A distinção entre orçamento suplementar e orçamento retificativo não resulta da legislação nacional, tendo sido ‘importada’ do léxico do direito orçamental europeu.

No quadro do processo de alteração orçamental comunitário, o orçamento suplementar consistia “numa alteração profunda ao programa de dotações inicialmente previsto e aprovado no orçamento das Comunidades Europeias”, que tinha por efeito “aumentar o montante global das dotações para autorizações e/ou pagamentos quer para financiar uma ou várias ações novas sem que haja aumento global das dotações”, enquanto o orçamento retificativo introduzia apenas “alterações de natureza financeira ou técnica no orçamento sem provocar um aumento do montante global das dotações e sem prever novas ações”.

No quadro da legislação nacional (Lei de Enquadramento Orçamental), as alterações orçamentais da competência da Assembleia da República assumem a denominação de ‘leis de revisão orçamental’, estando em causa alterações profundas ou estruturais que impliquem: i) aumento da despesa total; ii) aumento da despesa de cada missão de base orgânica (anteriormente, programa); iii) transferências de verbas entre missões de base orgânica.

Ver artigo Acerca da distinção entre ‘orçamento retificativo’ e ‘orçamento suplementar’, da autoria de Nazaré da Costa Cabral e Luís Gomes Centeno, no Contraciclo, o blogue do CFP. 

Organismos Independentes, nos termos do artigo 2.º do Regulamento (UE) N.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, são organismos estruturalmente independentes em relação às autoridades orçamentais do Estado-Membro, relativamente aos quais a legislação nacional aplicável garante um grau elevado de autonomia funcional e de responsabilização, nomeadamente:

i) um regime estatutário assente em disposições legais ou regulamentares ou em disposição administrativa vinculativa;

ii) a proibição de aceitar instruções das autoridades orçamentais do Estado-Membro em causa ou de qualquer outro organismo público ou privado;

iii) a capacidade de comunicar pública e tempestivamente;

iv) procedimentos de nomeação de membros com base na experiência e competência destes;

v) adequação dos recursos e do acesso à informação para cumprimento do seu mandato. 

Nos termos do artigo 5.º do mesmo Regulamento os Estados-Membros (cuja moeda é o euro) “devem dispor de organismos independentes para fiscalizar o cumprimento:

a) Das regras orçamentais numéricas que incorporam nos processos orçamentais nacionais o seu objetivo orçamental de médio prazo, estabelecido no artigo 2.º-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97;

b) Das regras orçamentais numéricas a que se refere o artigo 5.º da Diretiva 2011/85/CE. 

Esses organismos devem, se for caso disso, facultar avaliações públicas das regras orçamentais nacionais relativas, nomeadamente: 

a) À ocorrência de circunstâncias conducentes ao acionamento do mecanismo de correção aplicável no caso de um desvio significativo observado em relação ao objetivo de médio prazo ou à trajetória de ajustamento ao objetivo de médio prazo, nos termos do artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97; 

b) A saber se a correção orçamental está a decorrer de acordo com as regras e planos nacionais; 

c) À ocorrência e à cessação das circunstâncias a que se refere o artigo 5.º, n.º 1, décimo parágrafo, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 que podem permitir um desvio temporário do objetivo orçamental de médio prazo ou da trajetória de ajustamento a esse objetivo desde que tal desvio não ponha em causa a sustentabilidade orçamental a médio prazo.”

Em fevereiro de 2014, foi adotada pelo Conselho da OCDE a Recomendação do Conselho relativa aos princípios aplicáveis às Instituições Orçamentais Independentes (IFI). Os princípios procuram reforçar os valores fundamentais que as IFI promovem e sob os quais atuam – independência, apartidarismo, transparência e responsabilização –, ao mesmo tempo que demonstram competência técnica e produzem trabalho relevante da mais alta qualidade que resiste ao escrutínio público e informa o debate público. Têm como objetivo ajudar os países a conceber um ambiente propício ao bom desempenho de uma IFI e a assegurar a sua viabilidade a longo prazo.

O Conselho das Finanças Públicas é um organismo independente.

Fontes: CE e OCDE

 A orientação da política orçamental reflete a direção e a dimensão do estímulo proporcionado pelas políticas orçamentais à economia, além da reação automática das finanças públicas ao ciclo económico.

Esta orientação da política orçamental é habitualmente aferida pela conjugação dos indicadores relativos à variação do saldo primário estrutural (saldo estrutural excluindo os encargos com juros) e à variação do hiato do produto (evolução da conjuntura económica), que traduz a diferença entre as taxas de crescimento do PIB real e do PIB potencial. Se num contexto de recuperação da conjuntura económica (variação positiva do hiato do produto), se registar uma variação positiva/negativa do saldo primário estrutural estamos perante uma Política restritiva contracíclica / Política expansionista prócíclica. Se num contexto de deterioração da conjuntura económica (variação negativa do hiato do produto), ocorrer uma variação positiva/negativa do saldo primário estrutural estamos perante uma Política restritiva prócíclica / Política expansionista contracíclica.

O CFP considera que a orientação da política orçamental é restritiva se o rácio do saldo primário estrutural registar uma melhoria anual de, pelo menos, 0,25 p.p. do PIB potencial e é expansionista se essa proporção se deteriorar em pelo menos 0,25 p.p. do PIB. Caso a variação esteja entre -0,25 p.p. do PIB e +0,25 p.p. do PIB a política orçamental é considerada neutra.

Ótica ainda seguida no âmbito da contabilidade orçamental pública e de acordo com a qual se registam as operações no momento em que são efetuados os recebimentos ou os pagamentos.

Ótica de registo é efetuada segundo o princípio da especialização do exercício, adicionando à despesa paga os compromissos assumidos que estão por pagar e retirando os pagamentos de compromissos assumidos em anos anteriores.

Na ótica da contabilidade nacional, esta rubrica inclui outras transferências correntes (incluindo a contribuição financeira de Portugal para a União Europeia), outros impostos sobre a produção, outros rendimentos de propriedade que não juros, impostos correntes sobre o rendimento e o património e o ajuste para a mudança nos direitos de pensão.

Na ótica da contabilidade nacional, esta rubrica inclui todas as despesas de capital exceto as relativas à Formação Buta de Capital Fixo. Estão incluídas as transferências de capital, a variação de existências e as aquisições líquidas de cessões de objetos de valor, bem como as aquisições líquidas de cessões de ativos não-financeiros não produzidos.

Na rubrica “Outras despesas de capital” têm sido contabilizados diversos apoios ao sistema bancário, tais como a capitalização do BPP, BPN, BANIF, CGD e do Novo Banco, bem como ativos por impostos diferidos. Fora do âmbito do apoio ao sistema bancário, a rúbrica “Outras despesas de capital” regista ainda, entre outras operações, o apoio financeiro a sociedades não financeiras cuja situação financeira e económica reflita a acumulação de prejuízos. Exemplos recentes destas operações têm sido os apoios concedidos à TAP, SA e à SATA Air Açores sob a forma de aumentos de capital, empréstimos e garantias.