Evolução orçamental das Administrações Públicas em 2025

Em 2025, as Administrações Públicas (AP) registaram um excedente orçamental pelo terceiro ano consecutivo, mantendo uma posição estrutural acima do equilíbrio. O saldo orçamental apurado pelas autoridades estatísticas nacionais foi de 0,7% do PIB, mais 0,1 p.p. do PIB do que em 2024, um desempenho que colocou Portugal entre os cinco Estados-membros da União Europeia com excedente orçamental em 2025. Este resultado superou o saldo de 0,3% do PIB previsto no Orçamento do Estado para 2025 (OE/2025), bem como as estimativas para 2025 apresentadas pelo Governo em abril e outubro de 2025, no âmbito do Relatório Anual de Progresso 2025 e da POE/2026. Os Fundos de Segurança Social continuaram a ser determinantes para este resultado, tendo aumentado o seu excedente para mais de 7 mil M€, de 2,1% para 2,3% do PIB, em contraste com a Administração Central (AC) que registou, pelo segundo ano consecutivo, um agravamento do défice orçamental (de 1,5% para 1,8% do PIB). O saldo primário, que exclui os encargos com juros, manteve-se excedentário, reduzindo-se para 2,6% do PIB. Corrigindo o saldo orçamental dos efeitos do ciclo económico e de operações one-off, estima-se que o saldo estrutural corresponda a um excedente de 0,8% do PIB potencial. 

A orientação da política orçamental em 2025 assumiu uma natureza expansionista. Esta postura traduziu-se num estímulo orçamental de 0,5% do PIB, impulsionado sobretudo pela despesa financiada por fundos europeus (0,4% do PIB), associada principalmente à execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). A despesa financiada por fundos nacionais líquida de medidas discricionárias de receita contribuiu com 0,1% do PIB, refletindo um crescimento (6,4%) ligeiramente superior ao referencial nominal do produto potencial (6,1%). A composição do impulso repartiu-se entre a despesa corrente primária e a formação bruta de capital fixo (FBCF), ambas com um contributo de 0,2% do PIB, sinalizando um estímulo orçamental que assentou em medidas de natureza corrente e no reforço do investimento público.

O crescimento da receita pública continuou a traduzir a dinâmica favorável da receita fiscal e contributiva. Em 2025, a receita das Administrações Públicas registou um crescimento nominal de 6,7%, sustentado, sobretudo, pelo contributo da receita de impostos e contribuições, as quais justificaram cerca de 85% do aumento total da receita. Destacaram-se os impostos indiretos – em particular o IVA, os IEC e o IMT – bem como o crescimento robusto das contribuições sociais, sustentado pela evolução favorável das remunerações. Este desempenho da tributação indireta e das contribuições sociais efetivas conduziu a um aumento da carga fiscal para 35,3% do PIB (+0,3 p.p. do PIB face a 2024). A receita não fiscal e não contributiva também cresceu, impulsionada principalmente pelas transferências provenientes da União Europeia associadas ao PRR.

O crescimento nominal da despesa pública refletiu-se em componentes de natureza permanente e rígida da despesa corrente primária. A despesa pública registou um crescimento de 6,6%, correspondente a 8136 M€. Quatro quintos deste acréscimo foram justificados pela despesa corrente primária, particularmente pelas prestações sociais e pelas despesas com pessoal. Os encargos com juros aumentaram ligeiramente em termos absolutos, mas diminuíram em rácio do PIB para 1,9% do PIB. A despesa de capital aumentou 18,1% (0,3 p.p. do PIB), sobretudo devido à FBCF, tendo o contributo do financiamento europeu para o aumento do investimento sido relativamente semelhante ao dos fundos nacionais. O investimento líquido das AP manteve-se positivo pelo terceiro ano consecutivo com um aumento face a 2024, evidenciando uma maior capacidade de reposição do stock de capital. 

A um ano do final do prazo previsto para a implementação do PRR, a execução em contas nacionais correspondia a menos de metade do montante total previsto. Até ao final de dezembro de 2025 a execução global ascendeu a 9904 M€ (45,2% do total do plano), dos quais 1102 M€ prestaram-se à aplicação em ativos financeiros, destinados sobretudo à vertente capitalização de empresas e resiliência financeira. Excluindo esta componente, a despesa associada a projetos do PRR totalizou 8802 M€, dos quais 7001 M€ financiados por subvenções da União Europeia (UE) e 1802 M€ pela utilização de empréstimos. Quase 80% desta despesa foi direcionada para investimento na economia, maioritariamente através de apoios a projetos desenvolvidos por outros sectores da economia. Apesar da aceleração registada em 2025, a despesa executada nesse ano (3917 M€) correspondeu a apenas 50% do valor previsto no OE/2025, em resultado de desvios significativos na FBCF e na despesa corrente primária. Em 2025, a utilização de empréstimos que não afetos a ativos financeiros totalizou 819 M€, contribuindo para um impacto no saldo orçamental inferior em 229 M€ ao previsto no OE/2025. 

A previsão orçamental para 2025, bem como as estimativas subsequentes produzidas pelo Ministério das Finanças (MF) em diferentes momentos da execução orçamental desse ano, evidenciaram erros de previsão significativos na receita e despesa, com impacto no saldo e na avaliação ex-ante do indicador operacional da despesa líquida. Excluindo o efeito neutro associado à execução de fundos da União Europeia, com a finalidade de permitir uma leitura correta do contributo dos agregados orçamentais para o saldo, observa-se que o desvio registado no OE/2025 resultou de um desempenho mais favorável da receita (3798 M€), em particular da receita fiscal (2671 M€) e das contribuições sociais (921 M€). Este comportamento mais do que compensou a suborçamentação da despesa (em 2543 M€), quase integralmente explicada pela despesa corrente primária. Estes desvios seriam superiores em quase 350 M€, caso a empresa Comboios de Portugal não tivesse deixado de integrar o sector das AP. A análise do CFP à POE/2025 tinha desde logo sinalizado uma subavaliação da receita fiscal e contributiva. Na estimativa atualizada para 2025 subjacente à POE/2026, apresentada pelo Governo em outubro de 2025, a magnitude do desvio na receita reduziu-se para quase metade (1926 M€). Ainda assim, os desvios verificados na estimativa das contribuições sociais e do IVA foram significativos, contribuindo de forma determinante para o desvio de aproximadamente 0,6% do PIB observado na receita fiscal e contributiva a um trimestre do final do ano. No lado da despesa, a redução do desvio foi de quase 70% face ao previsto no orçamento inicial. Ainda assim, o MF subestimou em 815 M€ a despesa, em particular a despesa corrente primária, desvio que seria mais elevado sem a reclassificação sectorial da CP. Assim, apesar de entre novembro de 2024 e outubro de 2025 se ter verificado uma diminuição dos desvios na receita e na despesa nas previsões do MF para 2025, o desvio no saldo manteve-se praticamente inalterado, tendo em ambos os casos, excedido os 1000 M€. Estes desvios resultam assim de uma subavaliação da receita de impostos e das contribuições sociais e da despesa corrente primária, refletindo-se este último num desvio no indicador da despesa líquida.

Em 2025, o rácio da dívida pública prosseguiu a trajetória descendente, fixando-se abaixo de 90% do PIB. No final do ano, o rácio atingiu 89,7% do PIB, inferior aos 93,3% do PIB previstos no OE/2025 e aos 90,2% do PIB estimados para 2025 no âmbito da POE/2026. Face a 2024, o rácio da dívida reduziu-se em 3,8 p.p. do PIB, em resultado de um efeito dinâmico favorável, que refletiu o contributo do crescimento nominal, e de um saldo primário positivo. Na estrutura de credores, consolidou-se o peso dos não residentes, que passaram a deter 47,2% do total da dívida (44,7% em 2024), não obstante a redução da dívida financiada ao abrigo dos programas europeus (Fundo Europeu de Estabilização Financeira e Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira). No sector residente, destaca-se, por um lado, a continuação da redução das carteiras do Banco Central ao abrigo do PSPP e PEPP, e, por outro, o aumento da dívida detida pelas famílias. A execução do financiamento líquido do Estado ficou significativamente aquém do previsto no OE/2025, especialmente no que respeita às emissões líquidas de Bilhetes do Tesouro (BT) e de Obrigações do Tesouro (OT). Foram também recebidos menos fundos do PRR face ao considerado no OE/2025, tendo ainda sido realizada uma amortização antecipada ao Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira. A perceção favorável de risco soberano, refletida nos sucessivos upgrades de rating ao longo do ano, permitiu ao Estado manter condições de financiamento competitivas no contexto europeu.

Data da última atualização: 21/05/2026