Perspetivas Económicas e Orçamentais 2023-2027

Perspetivas macroeconómicas

Este cenário é desenvolvido num contexto em que a economia portuguesa ainda é condicionada pela elevada incerteza geopolítica que decorre da agressão militar russa à Ucrânia, pelo impacto da persistência de pressões inflacionistas, não obstante as perspetivas do seu gradual desvanecimento, e pelo agravamento das condições de financiamento da economia. O exercício foi finalizado antes dos recentes desenvolvimentos em instituições bancárias nos EUA e Suíça e da mais recente decisão de política monetária do Banco Central Europeu (BCE).

O cenário macroeconómico do CFP projeta uma desaceleração expressiva da atividade económica de 5,5 p.p. para 1,2% em 2023 (6,7% em 2022). Para 2024 e 2025 antecipa-se uma recuperação no ritmo de crescimento do produto interno bruto (PIB) real para 1,8% e 2,0%, respetivamente. No médio prazo, em políticas invariantes, perspetiva-se que a atividade económica convirja para valores em torno do crescimento do produto potencial (1,7%).

Síntese do cenário macroeconómico do CFP (variação, %)
 

Fontes: Projeções CFP (2023-2027) e INE (2022).

O abrandamento projetado para 2023 resulta da redução quer no contributo da procura interna, quer no contributo das exportações líquidas. A dinâmica da procura interna fundamenta-se sobretudo na antecipação de uma desaceleração expressiva do consumo privado em volume para 0,4% (5,7% em 2022) e, com menor intensidade, da formação bruta de capital fixo (FBCF) para 2,3% (2,7% em 2022). Estas resultam da persistência da incerteza e da inflação em níveis elevados, assim como do agravamento das condições de financiamento, que contribuem para a erosão do poder de compra dos consumidores e para o adiamento das decisões de investimento por parte dos empresários.

A aceleração na absorção dos fundos europeus associados ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) deverá refletir-se na aceleração do crescimento da FBCF total – ainda que maioritariamente por via da sua componente pública – para 4,2% em 2024 e para 5,1% em 2025. O consumo privado deverá iniciar uma trajetória gradual de recuperação a partir de 2024 (0,7%), estabilizando em torno de 1,2% no médio prazo, com a diminuição gradual das pressões inflacionistas e a estabilização das taxas de juro.

Em relação às exportações de bens e serviços, estima-se uma desaceleração expressiva de 14,4 p.p. para 2,3% em 2023, que reflete uma conjuntura internacional caracterizada pela desaceleração da procura externa e a redução nos ganhos de quota de mercado, não obstante algum impacto positivo decorrente da expectativa de desvanecimento das pressões inflacionistas sobre os preços das matérias-primas. Para 2024 projeta-se a recuperação do ritmo de crescimento para 3,9%, consistente com a melhoria do enquadramento internacional, estabilizando, no médio prazo, em torno de 3,2%.

No mercado de trabalho, o ritmo de criação de emprego deverá desacelerar em 2023, para 0,2% e recuperar, em 2024, para 0,4%, em linha com a dinâmica antecipada para a atividade económica. Já a taxa de desemprego deverá aumentar para 6,4% em 2023, e permanecer nesse valor em 2024, refletindo a manutenção de uma trajetória de ligeiro aumento na taxa de participação no curto-prazo, em linha com a evolução recente desse indicador. No médio prazo projeta-se a manutenção do emprego e a redução gradual da taxa de desemprego até 5,8% da população ativa, refletindo as dinâmicas demográficas.

Para a inflação, o atual cenário antecipa uma gradual redução das pressões inflacionistas ao longo de 2023 e 2024, antecipando uma desaceleração no crescimento do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC) para 5,9% em 2023 e 3,1% em 2024. A normalização da política monetária por parte do Banco Central Europeu, assim como o progressivo desvanecimento das restrições na oferta deverão contribuir para a redução das pressões inflacionistas ao longo do horizonte de projeção.

Perspetivas orçamentais

Com base neste cenário macroeconómico, o CFP apresenta a projeção orçamental num cenário de políticas invariantes, que, por definição, não considera as novas medidas de política, nem medidas já anunciadas, mas não legisladas nem quantificadas.

A projeção aponta para uma trajetória de correção do desequilíbrio orçamental atingindo uma posição de equilíbrio a partir de 2025. Esta trajetória eleva a margem de segurança em relação ao limite de 3% do PIB para o défice, permitindo fazer face às flutuações cíclicas normais sem incorrer numa situação de défice excessivo.

O elevado crescimento da atividade económica em 2022 e o efeito da inflação no aumento da receita fiscal contribuíram para um resultado orçamental melhor do que o previsto pelo Ministério das Finanças (MF), que estimava um défice de 1,9% do PIB. A estimativa orçamental do CFP para 2022 aponta para que o défice se tenha fixado em 0,5% do PIB. Contudo, para 2023 projeta-se um aumento do défice orçamental para 0,6% do PIB, em resultado da forte desaceleração do crescimento económico, do impacto da aplicação de medidas relacionadas com a energia, e do aumento dos vencimentos da função pública. Para 2024 antecipa-se uma redução do défice orçamental para 0,1% do PIB, influenciado sobretudo pela dissipação do efeito das medidas de resposta à subida dos preços dos combustíveis e da energia, perspetivando-se nos três anos seguintes o regresso à posição de pré-pandemia de uma estabilização em torno de uma posição de equilíbrio orçamental. 

Síntese do cenário orçamental do CFP (% do PIB)
 

Fontes: Projeções e cálculos do CFP.

O cenário orçamental do CFP antecipa uma diminuição do peso da despesa pública no PIB nominal entre 2023 e 2027, de 45% para 43,4% do PIB. Esta evolução é inteiramente justificada pela dinâmica descendente da despesa corrente primária (-2,1 p.p.), dado que a despesa de capital deverá aumentar o seu peso no PIB (+0,6 p.p.) assim como os encargos com juros (+0,5 p.p.). Refira-se, ainda, que a redução projetada para a despesa corrente primária nos anos de 2023 e 2024 é determinada pelo enquadramento macroeconómico implícito ao cenário orçamental, pelas novas medidas de política incluídas no OE/2023, mas também, pela reversão: (i) das medidas de emergência causadas pelo efeito da pandemia; (ii) de algumas medidas de mitigação do choque geopolítico e (iii) das medidas de apoio ao rendimento das famílias e com efeitos apenas em 2022.

A projeção para a receita total aponta para uma diminuição do seu peso em 0,6 p.p. do PIB ao longo do horizonte temporal, situando-se em 43,4% do PIB em 2027. A evolução da receita deverá ser determinada pela evolução da receita corrente (-0,9 p.p. do PIB entre 2022 e 2027), uma vez que se antecipa um acréscimo do peso da receita de capital no PIB (+0,4 p.p.). Os valores esperados para a receita encontram-se influenciados pelo perfil intertemporal das transferências recebidas relativas ao PRR e fundos estruturais em todo o horizonte de projeção, sobretudo nas rubricas orçamentais “receita de capital” e “outras receitas correntes”, tendo um efeito neutro no saldo orçamental.

Depois de em 2022 o rácio da dívida se ter fixado abaixo do registado no período pré-pandémico em 2019, este indicador deverá diminuir 18 p.p. ao longo do horizonte projetado, atingindo 95,9% do PIB em 2027. Entre 2023 e 2027, a trajetória da dívida é determinada essencialmente por um efeito dinâmico favorável, que evidencia um contributo do crescimento do PIB (de -22 p.p. do PIB em acumulado) superior ao da taxa de juro (11,9 p.p. do PIB em acumulado). O efeito saldo primário deverá contribuir em 11,3 p.p. do PIB para a diminuição do rácio. Uma análise de sensibilidade agravando os custos de financiamento em 50 pontos base, em cada um dos anos deste período, aponta para um impacto no rácio da dívida pública no final do horizonte temporal da projeção em 0,5 p.p. do PIB.

Riscos

O atual cenário macroeconómico do CFP encontra-se pautado por um contexto de elevada incerteza, com os riscos a penderem, maioritariamente, de forma ascendente sobre a taxa de inflação e descendente sobre a evolução da atividade económica. Neste sentido, a continuação da guerra na Ucrânia, o aumento do preço das matérias-primas devido ao processo de reabertura da China, a possível desancoragem das expectativas de inflação no médio-prazo e a transmissão da dinâmica inflacionista às componentes menos voláteis do IPC, poderão levar a uma taxa de inflação mais elevada e persistente do que a atualmente considerada pelo CFP. Consequentemente, os principais bancos centrais poderão acelerar os processos de normalização da política monetária, prejudicando quer a procura interna devido ao impacto que a subida das taxas de juro tem numa economia com um elevado grau de endividamento como a portuguesa, quer a procura externa dirigida a Portugal, devido ao abrandamento da atividade económica dos principais parceiros comerciais nacionais. Por último, e não obstante o presente cenário contemplar uma taxa de execução do PRR abaixo dos 100%, saliente-se a possibilidade dessa execução ficar ainda abaixo do valor considerado, prejudicando, assim, a FBCF em volume atualmente projetada.

No plano orçamental, haverá que atender à possibilidade da trajetória para o saldo das Administrações Públicas se revelar menos favorável, desde logo por efeito dos estabilizadores automáticos, num contexto de elevada incerteza quanto às projeções macroeconómicas. Neste contexto, referem-se as pressões sobre a despesa corrente primária, nomeadamente sobre as prestações sociais e despesa com pessoal.

Adicionalmente, no horizonte da projeção orçamental do CFP, permanecem alguns riscos que podem penalizar o saldo orçamental, decorrentes, nomeadamente: i) de pedidos de reposição do equilíbrio financeiro por parte de concessionárias de parcerias público-privadas; ii) da possibilidade de incumprimento por parte dos beneficiários de garantias públicas; iii) do processo de reestruturação em curso dos grupos TAP e SATA poder implicar apoios financeiros adicionais; iv) de litígios quanto ao montante atribuível a ativos por impostos diferidos; v) da possível utilização, ainda que parcial, do montante remanescente de 485 M€ ao abrigo do Acordo de Capitalização Contingente do Novo Banco, ainda que tenha sido já dado como finalizado o processo de reestruturação; vi) da tempestividade e termos definitivos da alienação da participação pública na EFACEC.

Data da última atualização: 21/03/2023