Perspetivas Económicas e Orçamentais 2024-2028

Perspetivas macroeconómicas

A projeção em políticas invariantes do CFP antecipa uma desaceleração da atividade económica para 1,6% em 2024 (2,3% em 2023), seguido de uma recuperação para 1,9% e 2,1% em 2025 e 2026, respetivamente.

Síntese do cenário macroeconómico do CFP (variação, %)
 

Fontes: Projeções CFP (2024-2028) e INE (2023).

Este cenário encontra-se condicionado pelo clima de incerteza no plano internacional, em virtude da recrudescência das tensões geopolíticas à escala global e em particular, dos conflitos militares na Ucrânia e na Faixa de Gaza. Por ora, o impacto destas guerras já se fez sentir com a revisão em baixa das projeções para os principais parceiros da economia portuguesa, em especial na Área do Euro (AE), e, desta forma, penalizando o crescimento da procura externa dirigida à economia nacional. Por outro lado, as decisões recentes de política monetária do BCE, de manutenção das taxas de juro em níveis ainda elevados não obstante a expetativa de estas poderem começar a diminuir durante a segunda metade do ano, deverão continuar a condicionar a procura interna, nomeadamente adiando decisões de investimento e consumo e promovendo uma maior poupança por parte das famílias por motivos de precaução. A atenuar estas condicionantes importa salientar, por um lado, a expectativa de uma aceleração na absorção dos fundos associados ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), cuja execução deverá atingir o seu pico máximo em 2026, e, por outro lado, a manutenção de uma trajetória descendente na taxa de inflação para valores que se vão aproximando do objetivo de política monetária do BCE (taxa de inflação em torno dos 2%), o que beneficiará o rendimento disponível real das famílias e, consequentemente, os seus níveis de consumo. No médio prazo, e na ausência de choques adicionais, projeta-se que a economia portuguesa cresça 2,0% em termos reais.

Para o mercado de trabalho, antecipa-se uma redução no ritmo de criação de emprego para 0,3% em 2024, seguido de uma gradual convergência para um valor marginalmente negativo ( 0,1%) no final do horizonte de projeção, em linha com as projeções demográficas incorporadas nas hipóteses técnicas do exercício. Em igual período, a taxa de desemprego deverá manter um perfil descendente, diminuindo para 6,4% da população ativa em 2024, e até 6,0% no médio prazo.

Relativamente aos preços, o CFP projeta uma redução gradual na taxa de inflação, medida pela taxa de variação do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), ao longo de todo o horizonte de projeção, para 2,6% em 2024 e para 1,9% a partir de 2027. Esta evolução deverá refletir, por um lado, a contínua desaceleração no crescimento dos preços dos bens alimentares e, por outro lado, o impacto da transmissão da política monetária mais restritiva sobre a economia. De salientar que em 2024 este processo de desaceleração da inflação em Portugal deverá ser parcialmente mitigado pelo ressurgimento de pressões inflacionistas nos produtos energéticos, pelo efeito base decorrente da cessação da medida do IVA zero (em especial a partir de abril), assim como pelo abrandamento substancialmente mais lento do ritmo de crescimento da componente de serviços, que persiste em valores elevados.

Perspetivas orçamentais

O cenário orçamental de médio prazo, na hipótese de manutenção das políticas em vigor, aponta para uma continuidade de excedentes orçamentais até 2028, ainda que menores do que o verificado em 2023, num período em que a conjuntura económica beneficiará menos o saldo orçamental e os encargos com juros continuarão a elevar a despesa pública. A implementação do PRR, que até 2023 teve um impacto marginal no saldo, pelo facto de o seu financiamento ter sido assegurado na quase totalidade por subvenções provenientes da União Europeia, passará a ter um impacto negativo no saldo até 2026 por via de uma crescente utilização da vertente de empréstimos do PRR. 

Após um excedente orçamental em 2023 de 1,2% do PIB (1,7% do PIB se ajustado de operações one-off), para 2024 antecipa-se um excedente de 0,5% do PIB (0,6% do PIB se ajustado de one-offs) em políticas invariantes. Esta redução do excedente reflete a desaceleração da atividade económica e o impacto das medidas de política aprovadas relativas à melhoria dos rendimentos das famílias, dos jovens e dos pensionistas. Para 2025 projeta-se o aumento do excedente para 0,6% do PIB, em resultado sobretudo de um maior crescimento da economia. Para 2026, perspetiva-se um saldo próximo do equilíbrio (0,1% do PIB), afetado pelo recurso a financiamento da despesa via empréstimos do PRR, que nesse ano deverão representar 0,8% do PIB de acordo com a reprogramação efetuada. Nos últimos dois anos, em consequência da dissipação do efeito destes empréstimos, projeta-se uma melhoria do excedente orçamental para 0,8% do PIB em 2027, o qual estabilizará no ano seguinte. O saldo primário, que exclui os encargos com juros, aponta para que em média se alcancem excedentes primários de 3% ao longo do período de projeção, suficientes para acomodar o aumento do peso dos encargos com juros em 0,2 p.p. para 2,3% do PIB. 

Em consonância com a evolução projetada para o saldo orçamental, a trajetória do saldo estrutural, que retira o efeito do ciclo económico e o efeito de operações one-off, aponta para uma posição globalmente positiva, acima do objetivo de médio prazo.

A projeção do CFP para a dívida pública em rácio do PIB aponta para uma diminuição de 19 p.p. do PIB entre 2023 e 2028, ano em que se deverá situar próxima de 80% do PIB. Esta trajetória será determinada pelos excedentes primários e por um efeito dinâmico favorável, ainda que de menor dimensão face a 2022-2023, em virtude do menor contributo do efeito preço. Assim, caso se venham a verificar excedentes primários de menor dimensão ter-se-á uma redução menos expressiva do rácio da dívida pública. Em qualquer caso, o rácio permanecerá acima do valor de referência de 60% do PIB. 

Uma análise de sensibilidade alterando os custos do novo financiamento em 50 pontos base, em cada um dos anos deste período, aponta para um impacto no rácio da dívida pública no final do horizonte temporal da projeção em 0,4 p.p. do PIB. Trata-se de um impacto contido graças à maturidade relativamente longa do stock de dívida pública, que em fevereiro de 2024 apresentava um prazo médio residual de 7,7 anos.

Síntese do cenário orçamental do CFP (% do PIB)
 

Fontes: INE, 1.ª notificação de março de 2024, do Procedimento por défices excessivos, Projeções e cálculos do CFP.

Riscos e fatores não considerados na projeção em políticas invariantes

À semelhança dos relatórios anteriores, o atual cenário macroeconómico do CFP foi realizado num contexto de elevada incerteza, não obstante os riscos se encontrarem globalmente balanceados. Do lado dos riscos descendentes sobre a atividade económica destacam-se, a nível externo, os relacionados com a manutenção de uma política monetária restritiva por um período superior ao atualmente antecipado, bem como o recrudescimento do preço das matérias-primas energéticas e a disrupção das cadeias de distribuição globais devido a uma possível escalada dos conflitos no Médio Oriente e na Ucrânia. A nível interno, a eventual não aprovação de legislação necessária à autorização dos desembolsos do PRR, devido ao novo quadro parlamentar, poderá penalizar a FBCF projetada. Em sentido contrário, o alívio mais célere da política monetária restritiva do BCE, bem como a redução das tensões geopolíticas internacionais, constituirão riscos ascendentes para o atual cenário macroeconómico. 

O principal risco para o cenário orçamental é o que advém da instável situação económica mundial. Caso essa situação económica se deteriore mais do que o esperado, isso conduzirá, via estabilizadores automáticos, a um desvio desfavorável na trajetória projetada para o saldo orçamental. Tratando-se de um exercício de projeção assente na hipótese de políticas invariantes, este não pode, em circunstância alguma, ser interpretado como uma previsão. Neste pressuposto, não contempla a eventual implementação de novas medidas de política económica com impactos financeiros relevantes. Destaca-se em particular o impacto para as finanças públicas: (i) dos grandes projetos de obras públicas (e.g. novo Aeroporto de Lisboa ou, na ferrovia, a introdução da alta velocidade); (ii) a eventual resposta a reivindicações salariais das forças de segurança e dos professores do ensino básico e secundário, e (iii) da adoção de novas medidas de política orientadas para a redução da carga fiscal e reforço do apoio a pensionistas de menores rendimentos. 

Identificam-se também pressões orçamentais adicionais, nomeadamente: (i) pressões remuneratórias, incluindo suplementos, em diversas carreiras das AP; (ii) prestações sociais, designadamente com pensões, e despesa pública com saúde, num contexto de envelhecimento estrutural da população portuguesa; (iii) despesa com defesa e segurança; (iv) risco de materialização em despesa de passivos contingentes das AP; (v) impacto de eventos meteorológicos extremos como sejam a seca severa e risco de incêndios florestais. Em sentido oposto, ou seja, que podem beneficiar a trajetória orçamental face ao antecipado, identificam-se: (i) elasticidades mais elevadas da receita fiscal e contributiva; (ii) um aumento mais moderado da despesa social; (iii) dividendos de maior montante de empresas públicas, nomeadamente financeiras, fora do perímetro das AP; (iv) uma menor execução de investimento público financiado nacionalmente; (v) menores encargos com juros, caso se verifique uma trajetória mais favorável da dívida pública.

Data da última atualização: 09/04/2024