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Este Explicador pretende apresentar de forma sintética, mas abrangente, as regras orçamentais aplicáveis à Administração Local (AdL) para que possa servir de referência de consulta, nomeadamente para melhor compreensão dos relatórios publicados pelo CFP relativos à da execução orçamental e evolução da dívida da Administração Local, iniciada com o Relatório n.º 3/2018, do CFP, de abril de 2018.
De acordo com o Glossário de termos das Finanças Públicas, publicado pelo CFP (2015), uma regra orçamental é comummente definida como uma "restrição permanente sobre a política orçamental, expressa através de um indicador resumo do desempenho orçamental".[1] Destina-se a ancorar as expectativas dos agentes económicos, relativamente à postura da política orçamental, à estabilização económica e à sustentabilidade das finanças públicas. Podem assumir quatro diferentes tipos, com base no indicador orçamental que restringem: saldo orçamental, dívida, despesa e receita.
O regime financeiro das autarquias locais e entidades intermunicipais – ou, mais simplesmente, Lei de Finanças Locais (LFL), aprovada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro – entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, nela se prevendo as regras orçamentais numéricas aplicáveis à AdL. Tendo em conta a tipologia acima apresentada, a LFL integra regras quanto ao equilíbrio do saldo orçamental, à dívida (limite da dívida total), à despesa (Quadro Plurianual de Programação Orçamental - QPPO municipal), e à taxa de execução da receita. Entre as diversas alterações ao diploma desde a sua versão inicial[2], cabe referir em particular as introduzidas pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto. As modificações decorrentes deste último diploma entraram em vigor a partir do início de 2019. Acresce que, para aquele ano, e à semelhança de anos anteriores, a Lei do Orçamento do Estado (LOE)[3] introduziu e renovou a possibilidade de alargamento das exceções e/ou do cumprimento das obrigações legais no que respeita à regra da dívida total.
Saldo orçamental
Equilíbrio global
Os municípios estão sujeitos à regra prevista no n.º 1 do art.º 40.º da LFL/2013, segundo a qual “[o]s orçamentos das entidades do sector local preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas”. Esta regra, de equilíbrio global, estabelece a obrigatoriedade de o orçamento prever o equilíbrio ou um saldo positivo entre o total das receitas e o total das despesas inscritas. Trata-se de um princípio similar ao estabelecido pela lei de enquadramento orçamental para o conjunto das administrações públicas e que implicaria, caso a execução do orçamento respeitasse integralmente a previsão para cada ano, a inexistência de compromissos assumidos e não pagos no final do ano económico.
Equilíbrio corrente
Além do equilíbrio global, a LFL obriga àquilo a que se pode designar uma regra de ouro das finanças públicas modificada ao impor o equilíbrio orçamental corrente acrescido do montante das amortizações (médias) de empréstimos. Em concreto, a LFL obriga a que a receita corrente bruta cobrada deva ser pelo menos igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos de médio e longo prazos. Num determinado ano este valor pode ser negativo, desde que inferior a 5% das receitas correntes totais, sendo obrigatoriamente compensado no ano seguinte.
A regra suprarreferida, embora não revogando explicitamente o princípio de equilíbrio orçamental que se encontra estabelecido na alínea e) do ponto 3.1.1. do POCAL[4], acaba por fazê-lo de forma implícita, pois ao mesmo acresce a obrigatoriedade adicional de as receitas correntes cobrirem as amortizações médias de empréstimos, além das despesas da mesma natureza. Esta regra deve ainda ser tida em conta nas diversas fases do ciclo orçamental, ou seja, tanto na elaboração como nas alterações orçamentais e na execução.
Na aplicação prática desta regra, porém, tem-se colocado a questão de como calcular as amortizações médias para empréstimos já existentes aquando da entrada em vigor da LFL de 2013. Isto porque nesta lei se adotou uma disposição transitória no sentido de considerar como amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital em dívida à data da entrada em vigor da lei pelo número de anos de vida útil remanescente do contrato.
Para responder a estas e a outras dúvidas de natureza metodológica, foi primeiro produzida uma nota técnica do SATAPOCAL[5]. Ainda assim, colocaram-se dificuldades de natureza informática atendendo a que o mapa de empréstimos do POCAL, que os municípios devem reportar à DGAL através do Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL), não possuía todos os campos necessários ao cálculo da amortização média de empréstimos. Esta situação levou a DGAL a alterar, no último trimestre de 2016, o mapa de empréstimos a ser reportado. A Lei n.º 51/2018 veio posteriormente alterar a redação do n.º 4 do artigo 40.º da LFL esclarecendo que as amortizações médias de empréstimos devem ter em conta o capital utilizado e não o contraído. Aditou ainda o artigo integrando o tratamento a dar ao saldo da gerência anterior – que deste modo releva na proporção da despesa corrente que visa financiar ou da receita que visa substituir (note-se que esta regra tem por base dados de contabilidade pública, numa ótica de caixa).
Receita
Execução da receita
Dentro dos mecanismos de alerta precoce, a LFL dispõe ainda (no n.º 3 do art.º 56.º) que, no caso de se registar durante dois anos consecutivos uma taxa de execução da receita prevista no respetivo orçamento inferior a 85%, são informados os membros do Governo e os presidentes dos órgãos municipais.
Despesa
Quadro plurianual municipal e tetos de despesa
A LFL determina a apresentação pelos municípios, juntamente com a proposta de orçamento municipal apresentada após a tomada de posse do órgão executivo orçamental, de uma proposta de quadro plurianual de programação orçamental (QPPO), em articulação com as Grandes Opções do Plano (GOP).
O QPPO consubstancia-se na definição de limites para a despesa municipal que deverá incluir também as projeções quanto ao seu financiamento (receitas, devendo discriminar entre as cobradas pela autarquia, ou seja, receitas próprias, e as provenientes do OE) numa base móvel que inclua os quatro anos seguintes, sendo os limites vinculativos para o ano do exercício económico do orçamento e indicativos para os seguintes.[6]
Não se conhece informação que permita monitorizar o cumprimento desta regra. Acresce que, além de o reporte desta informação à DGAL não estar legalmente explicitado, a própria LFL remeteu a respetiva regulamentação para legislação posterior, o que levou a que muitos municípios considerassem não estarem reunidas as condições legais e regulamentares para a plena aplicação do QPPO ao nível municipal.
Dívida
Limite da dívida total municipal
O limite ao endividamento dos municípios constante da LFL (limite da dívida total) consiste num limite quantitativo relativamente ao stock da dívida municipal em termos brutos, isto é, sem dedução/compensação com ativos financeiros por comparação com um volume de receitas determinado. Assim, a 31 de dezembro de cada ano, a dívida total de operações orçamentais[7] do município, incluindo a dívida relevante de entidades participadas pelo município[8], não pode ultrapassar 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores. Para cálculo do limite para 2019, é apurada a média da receita corrente líquida cobrada nos exercícios de 2016 a 2018, sendo considerada a receita da mesma natureza cobrada pelos serviços municipalizados e intermunicipalizados, consolidada com os respetivos municípios.
O conceito de endividamento utilizado é mais abrangente do que o da dívida de Maastricht. Além da dívida financeira, o conceito de dívida total de operações orçamentais inclui ainda a dívida a fornecedores/comercial, mas exclui passivos que resultem de operações extraorçamentais (e.g. retenção de descontos para a segurança social enquanto entidade patronal). Além do município, a delimitação de entidades relevantes inclui ainda as entidades participadas pela autarquia nos termos apresentados no Quadro abaixo:
Quadro 1 – Entidades relevantes para efeitos da dívida e para cálculo do limite da dívida total municipal
Fonte: Elaboração a partir da redação atual da Lei das Finanças Locais e da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto (regime da atividade empresarial local). | (a) Em que os municípios possam exercer uma influência dominante nos termos legalmente previstos.
Assim, o universo relevante para a dívida total dos municípios é mais abrangente do que o perímetro da AdL em contabilidade nacional, uma vez que inclui entidades fora do âmbito das Administrações Públicas nas quais a autarquia participa e das quais poderão resultar obrigações futuras para o município. Importa ainda ter em conta que a receita relevante para o limite de endividamento é calculada na ótica de caixa (contabilidade pública), integrando apenas a do município e serviços municipalizados ou intermunicipalizados, uma vez que estes funcionam como um departamento daquele, com autonomia reforçada.
A LFL obriga ainda a que:
- Sempre que não seja cumprido aquele limite, o município reduza no exercício subsequente pelo menos 10% do montante em excesso até que o mesmo seja cumprido, sem prejuízo do disposto na LFL quanto a mecanismos de alerta precoce e de recuperação financeira;
- Caso cumpra aquele limite, como regra geral, em cada exercício só se possa aumentar o valor correspondente a 20% da margem disponível no início do ano.
O incumprimento destes requisitos é equiparado à ultrapassagem do limite legal de endividamento para efeito de apuramento de responsabilidade financeira.[10]
Existem ainda operações que, em termos legais, não relevam para efeitos do limite da dívida total. Estas exceções, que têm vindo a ser sucessivamente alargadas, compreendem:
- Os empréstimos destinados a financiar a recuperação de infraestruturas municipais afetadas por situações de calamidade pública (previsto na LFL);
- O montante referente à contribuição do município para o capital do FAM, ao abrigo de uma norma que tem vindo a ser anualmente inscrita nas sucessivas leis do Orçamento do Estado desde 2015;
- Os empréstimos destinados ao financiamento da contrapartida nacional de projetos apoiados por fundos europeus, que passaram a ser excecionados a partir de 2016 com a alteração da LFL pela Lei do Orçamento do Estado para esse ano;
- A dívida assumida pelas autarquias locais relativa à contrapartida nacional de projetos cofinanciados por fundos europeus (norma renovada pela LOE/2018 e incorporada na LFL pela revisão de agosto de 2018 deste diploma; aplicável aos casos em que estas assumam esta despesa, por acordo com a administração central, uma vez que outros projetos cofinanciados e em que são beneficiárias as próprias autarquias já se encontram excecionados desde 2016 conforme referido logo acima);
- A partir de 2019, a dívida resultante do processo de descentralização e transferência de competências para as autarquias locais.
Adicionalmente, ao abrigo de uma norma transitória da LFL, a dívida excecionada antes da entrada em vigor da LFL que tenha colocado os municípios que eram cumpridores acima do atual limite de endividamento não releva para efeitos de sancionamento, embora seja considerada no cálculo.
Para efeitos do cumprimento das obrigações legais que constam da LFL e respetiva aferição, consideram-se as alterações introduzidas pelas Leis dos Orçamentos do Estado desde 2016 a 2019, que possibilitam o alargamento e/ou derrogação das regras gerais a que se aludiu anteriormente. Neste seguimento, recupera-se e atualiza-se para 2019 quadro do Relatório n.º 10/2018, do CFP, de setembro de 2018, do qual constam estas disposições tendo algumas sido integradas no articulado da própria LFL posteriormente.
Quadro 2 – Disposições das leis do Orçamento do Estado desde 2016 relativamente ao limite da dívida total previsto na LFL
Fonte: Adaptado de Portal Autárquico/DGAL. Lei das Finanças Locais e leis do Orçamento do Estado desde 2019.
O rácio entre o stock da dívida total e a média das receitas considerada é o indicador que está na base dos mecanismos de alerta precoce de desvios e de recuperação financeira municipal, além de permitir aferir a situação de cumprimento do limite estabelecido. A adesão a qualquer dos mecanismos previstos na LFL é obrigatória ou facultativa consoante o nível de desequilíbrio financeiro verificado a 31 de dezembro de cada ano (Quadro 3).
Quadro 3 – Resumo dos mecanismos de alerta precoce e de recuperação financeira municipal da LFL
Fonte: CFP, com base no disposto na Lei das Finanças Locais.
Notas: O rácio da dívida total é calculado face à média da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores. Existe ainda a obrigatoriedade de aderir ao saneamento financeiro caso a dívida total do município, deduzida da dívida de empréstimos, seja superior a 75% da mesma média de receitas considerada para o cálculo do limite da dívida total. De acordo com a redação dada à LFL pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto, os presidentes dos órgãos executivo e deliberativo dos municípios são informados da situação através do Sistema de Informação Integrada das Autarquias Locais (SIIAL).
A monitorização efetuada pela DGAL assenta na informação que lhe é reportada pelos municípios via SIIAL, ainda que aquele organismo efetue diversas validações para aumentar a fidedignidade da informação remetida. Por exemplo, o apuramento do endividamento municipal relativo a 2017 foi publicado no Portal Autárquico em fevereiro de 2019, tendo por base dados relativos à prestação de contas extraídos do SIIAL nesse mês.[11]
Acresce a regra de redução de dívida dos municípios anualmente reiterada desde a Lei do Orçamento do Estado para 2014, que obriga as entidades integradas no perímetro da AdL em contas nacionais a reduzir até ao final do ano a que respeita o orçamento pelo menos 10% dos pagamentos em atraso com mais de 90 dias registados em setembro do ano anterior. No caso de incumprimento, prevê-se uma redução no valor das transferências do OE definidas na LFL em montante igual ao da redução em falta.
Limites de endividamento aplicáveis às freguesias
O recurso por parte das freguesias a endividamento de médio e longo prazo encontra-se vedado pela LFL. Contudo, estas podem recorrer a receitas creditícias de curto prazo para obviar a dificuldades de tesouraria, bem como à celebração de contratos de leasing para aquisição de bens móveis (e.g. viaturas) por um prazo máximo de cinco anos e, de forma análoga, para bens imóveis, por um prazo máximo de dez anos[12], desde que suportem os respetivos encargos através de receitas próprias. O acesso ao endividamento de curto prazo encontra-se limitado a 20% da transferência recebida pela freguesia proveniente do OE a título da participação destas autarquias nos impostos do Estado, prevista pela LFL (Fundo de Financiamento das Freguesias - FFF).[13]
No que respeita à dívida não financeira, a LFL estipula que o total das dívidas orçamentais das freguesias a terceiros (excluindo as relativas a contratos de empréstimo de curto prazo ou aberturas de crédito) não pode ultrapassar metade das receitas totais arrecadadas no ano anterior, estabelecendo-se a obrigação da redução de um décimo do excesso que exista em cada ano subsequente, disposição similar à prevista para os municípios cuja dívida total excede o respetivo limite.
A responsabilidade pela verificação do cumprimento de cada uma das regras vigentes é identificada no Quadro abaixo, publicado originalmente em anexo ao Relatório n.º 3/2018, do CFP, de abril de 2018 e entretanto atualizado.
Quadro 4 – Regras orçamentais aplicáveis à Administração Local: indicadores, metas, resultados e entidades responsáveis pela monitorização
Notas: DGAL - Direção-Geral das Autarquias Locais; PCM – Presidente da Câmara Municipal; QPPO – Quadro Plurianual de Programação Orçamental; LFL – Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, na redação dada pela Leis n.º 51/2018, de 16 de agosto e n.º 71/2018, de 31 de dezembro
[1] Kopits, G. and S. Symansky (1998), Fiscal Rules, IMF Occasional Paper 162.
[2] Incluindo 2 retificações, a 12.ª versão decorre das alterações introduzidas ao diploma pela Lei do Orçamento do Estado para 2019 (LOE/2019, aprovada pela Lei 71/2018, de 31 de dezembro).
[3] Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2019 - LOE/2019). O Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, estabelece as disposições necessárias à execução do OE/2019 (DEO/2019).
[4] Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 162/99, de 14 de setembro, Decreto-Lei n.º 315/2000, de 2 de dezembro, Decreto-Lei n.º 84-A/2002, de 5 de abril e pelo artigo 104.º da Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro.
[5] Subgrupo de Apoio Técnico à Aplicação do POCAL. É constituído por representantes: da Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), que coordena; das cinco Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) do território continental; dos serviços competentes em matéria de administração local das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira. Integram ainda o SATAPOCAL, como convidados, representantes do Tribunal de Contas e da Inspeção-Geral de Finanças.
[6] A partir de 2019. Na anterior versão da LFL os limites eram vinculativos para o ano seguinte ao do exercício económico do orçamento e indicativos para os restantes.
[7] Além da dívida financeira, o conceito de endividamento utilizado inclui a dívida a fornecedores/comercial, excluindo, no entanto, passivos que resultem de operações extraorçamentais. A noção de operações extraorçamentais inclui tipicamente operações de tesouraria e as contas de ordem. No primeiro caso, incluem-se as cobranças efetuadas pelas autarquias locais com obrigatoriedade de entregar as respetivas importâncias a terceiros (e.g. retenção de descontos para a Segurança Social enquanto entidade patronal). No segundo caso, recibos para cobrança relativos a receitas municipais debitadas ao tesoureiro, ou ainda depósitos de garantia e caução, apresentados por fornecedores e empreiteiros, casos em que os respetivos movimentos contabilísticos são efetuados por contas de ordem.
[8] Cf. Quadro 1 do Relatório n.º 3/2018, do CFP.
[9] Na prática, tem sido usual a consideração de repartição equitativa da dívida. À data de 30 de junho de 2019, existiam apenas 2 serviços intermunicipalizados (Oeiras e Amadora; Loures e Odivelas).
[10] Nos termos da Lei de Organização e Processo do Tribunal de contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, na sua redação atual.
[11] Disponível no Portal Autárquico. De acordo com a LFL os documentos de prestação de contas individuais dos municípios são apreciados pelas assembleias municipais em abril do ano seguinte ao qual se referem.
[12] Na versão da LFL anterior à Lei n.º 51/2018, eram cinco anos.
[13] Antes da redação dada à LFL pela Lei n.º 51/2018, este limite era de 10%. No ano de 2018, o montante global do FFF constante do Mapa XX anexo ao Orçamento do Estado foi de 197,8 M€, pelo que o montante máximo possível de ser utilizado pela totalidade das freguesias seria de cerca de 19,8 M€. Em 2019, o FFF ascende a 208,1 M€. Tendo em conta o alargamento do limite e o novo valor do FFF, o montante máximo possível passou a ser de 41,6 M€.
Versão ampliada da “Caixa 2 – Regras orçamentais da administração local”, originalmente publicada no Relatório 9/2019, “Evolução orçamental da administração local até junho de 2019”, de setembro de 2019
Data da última atualização: 08/01/2024