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ACEITO
Programa de Estabilidade

Tratando-se do primeiro Programa de Estabilidade apresentado pelo XXIII Governo Constitucional a sua análise reveste-se de especial relevo por apresentar as perspetivas orçamentais para o conjunto da legislatura e um ano adicional. O curto espaço de tempo disponível para a realização deste Relatório, a tempo de informar a audição parlamentar de dia 26 de abril, constitui, no entanto, um fator limitativo relevante.

 

Desenvolvimentos orçamentais de médio prazo do Programa de Estabilidade

A trajetória do saldo orçamental apresentada neste documento para o período 2023 a 2027 prossegue o compromisso de atingir o equilíbrio orçamental. Os desenvolvimentos previstos para a receita e despesa pública apontam para uma melhoria anual do saldo orçamental, indicador que em 2027 deverá regressar à posição que se verificava um ano antes da eclosão da pandemia.

 

O peso da receita pública deverá baixar de 44,4% do PIB em 2022 para 42,2% do PIB em 2027, em resultado de uma previsão de crescimento acumulado para o produto nominal (27,9%) acima do esperado para a receita das AP em termos nominais (21,8%). O decréscimo de 2,1 p.p. do PIB previsto pelo MF traduzirá as reduções esperadas, quer para o peso da receita fiscal e contributiva (-1,4 p.p. do PIB), quer para o peso da restante receita pública (-0,7 p.p. do PIB), esta última reflexo do decréscimo do peso no PIB da outra receita corrente resultante da dissipação dos fluxos financeiros recebidos ao abrigo do PRR, bem como o desempenho das vendas de bens e serviços que, de acordo com o cenário do Ministério das Finanças, evoluirão abaixo do crescimento esperado para a atividade económica até 2027.

 

Quanto à despesa pública, o seu peso deverá baixar de 44,8% do PIB em 2022 para 42,1% do PIB em 2027, na sequência de um crescimento acumulado do PIB nominal (27,9%) superior ao da despesa em termos nominais (20,4%). Para essa redução da despesa de 2,6 p.p. do PIB contribui o comportamento da despesa corrente primária
(-2,9 p.p. do PIB) e da despesa de capital (–0,6 p.p. do PIB). Em sentido contrário, perspetiva-se uma inversão da trajetória de redução dos encargos com juros no PIB iniciada em 2015, estando previsto um aumento de 0,8 p.p. do PIB entre 2022 e 2027. Para a redução da despesa corrente primária contribuirão todas as suas componentes, que deverão registar crescimentos médios anuais inferiores ao do PIB nominal no período em análise. A diminuição do peso da despesa de capital resulta da redução prevista na rubrica “outras despesas de capital” (-1 p.p. do PIB), atenuada pelo acréscimo da FBCF (+0,4 p.p. do PIB), única componente da despesa primária cujo peso no PIB deverá aumentar entre 2022 e 2027.

 

As medidas de política orçamental encontram-se concentradas em 2023, traduzindo-se num acréscimo de despesa em 2023 face a 2022 de 3010 M€ e numa perda de receita de 1228 M€, o que conduz a um impacto direto negativo na variação do saldo orçamental de 4238 M€, o equivalente a 1,6% do PIB. Do lado da despesa estão previstas para 2023 medidas de natureza pontual com um impacto orçamental na despesa de 2013 M€, que deverá ser integralmente revertido em 2024 de acordo com o PE/2023.

 

Para a totalidade do período 2023-2027, as medidas de política orçamental deverão contribuir negativamente para o nível de receita das AP, embora mais de metade deste efeito não se encontre especificado. O impacto acumulado das medidas de política sinalizadas na receita pública ascenderá a ‑1908 M€ no ano de 2027. Deste montante, mais de 60% (‑1150 M€) decorre de uma medida inscrita no documento como “Redução da Carga Fiscal” em sede de IRS, não se especificando os mecanismos do imposto que contribuirão para esse objetivo. Do lado da despesa, as principais medidas de política orçamental implicam um aumento no nível da despesa de 747 M€ entre 2022 e 2027. Esta variação resulta de uma redução de 391 M€ a obter no âmbito do exercício de revisão de despesa e de um aumento de 1138 M€ decorrente da atualização intercalar de pensões, do apoio extraordinário às rendas e das atualizações intercalares dos valores das remunerações dos trabalhadores das AP e do subsídio de refeição. Importa ainda ter presente que o aumento intercalar de pensões de 500 M€ a partir de julho de 2023, ao elevar o nível das pensões em dezembro de 2023 para o nível que teriam caso a atualização para 2023 tivesse seguido estritamente o critério legal, incrementa de forma permanente a despesa com pensões em aproximadamente mil M€ (0,4% do PIB de 2022) a partir de 2024 (inclusive). Assinala-se o risco de o aumento permanente no nível de despesa poder ser superior caso as medidas pontuais para 2023 venham a ser sucessivamente prorrogadas, em vez de descontinuadas como assumido no PE/2023.

 

O PE/2023 antevê uma diminuição de 21,9 p.p. do PIB no rácio da dívida pública, alcançando um valor inferior a 100% do PIB já em 2025, e reduzindo-se até 92% do PIB em 2027. O contributo favorável do efeito PIB nominal é preponderante na dinâmica da dívida prevista no PE/2023, contribuindo para uma redução de 25,3 p.p. do PIB em termos acumulados, ficando este contributo a dever-se na sua maior parte ao crescimento dos preços (15,6 p.p.). Comparativamente ao período 2015-2019, a redução mais forte projetada para a dívida assenta em excedentes primários mais elevados e num efeito dinâmico mais favorável em reflexo de menores encargos com juros e do crescimento dos preços, esperando-se um contributo do crescimento real da economia menos intenso.

 

Coerência do cenário macro-orçamental

No âmbito da avaliação da previsão orçamental de médio prazo subjacente ao PE/2023, o exercício de recálculo efetuado pelo CFP com base no cenário macroeconómico e nas medidas de política previstas naquele documento de programação orçamental aponta para que em 2023 o défice se situe em 0,3% do PIB. Este valor considera metade do custo orçamental previsto pelo MF para a medida de subsidiação do Gás natural às empresas, conforme assumido pelo CFP nas Perspetivas Económicas e Orçamentais 2023-2027 publicadas em março; caso se assumisse o custo integral da medida o défice seria de 0,5% do PIB. A partir de 2024, o recálculo do CFP indica o regresso a uma situação de excedente orçamental. Para esta evolução é determinante o comportamento dos encargos com juros, que neste exercício são significativamente inferiores aos previstos pelo MF. No se refere ao rácio da dívida, o recálculo elaborado aponta para uma diminuição mais acentuada da dívida para 90,3% do PIB face aos 92% do PIB apresentados no PE/2023.   

 

Quadro Plurianual das Despesas Públicas

O projeto de atualização do Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP) anexo ao PE/2023 considera uma revisão em alta dos limites de despesa total da Administração Central e Segurança Social para os anos de 2024 a 2027, mantendo inalterado o limite para 2023 do QPDP aprovado pela Lei das Grandes Opções (Lei n.º 24-C/2022, de 30 de dezembro). Este projeto de atualização do QPDP incorpora um aumento do limite da despesa total em todos os anos, em particular em 2025, destacando-se, para além dos encargos com a gestão da dívida pública, a elevação do limite de despesa da Segurança Social e programas da AC na área social. A maior diferença ocorre no Programa de Gestão da Dívida Pública, cuja atualização em alta representa mais de três quartos da revisão projetada. O financiamento da despesa sujeita ao QPDP é também atualizado, reforçando-se o peso dos impostos, em contraponto com os fundos europeus, em resultado do término do PRR um ano antes (2026) do fim do horizonte temporal do PE. O relatório do PE/2023 não esclarece o que origina a atualização do QPDP. Também não é demonstrada a compatibilidade dos limites de despesa do quadro plurianual e do seu financiamento, expressos na ótica de caixa, com os objetivos orçamentais definidos em contas nacionais no PE. Esta demonstração, não sendo obrigatória nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), ainda que a tenha como implícita ao considerar a compatibilidade da atualização do QPDP com os objetivos orçamentais a médio prazo constantes do PE, beneficiaria a transparência e responsabilização orçamentais.

Data da última atualização: 24/04/2023

Programa de Estabilidade . Relatório nº 4/2023 . 24 abril 2023