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ACEITO
Programa de Estabilidade

O Programa de Estabilidade 2021-2025 (PE/2021) prevê uma trajetória de redução gradual do défice orçamental, de 5,7% em 2020 para 1,1% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2025, assegurando a partir de 2023 um défice inferior ao limite de 3% do PIB previsto no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Esta redução é explicada sobretudo pela evolução económica favorável e, em menor grau, pelos encargos com juros. No cenário de políticas invariantes do CFP, com a incorporação de todas medidas de política do PE/2021, estima-se uma redução do défice orçamental de 4,4% do PIB em 2021 para 0,9% do PIB em 2025. Esta inclusão de medidas perspetiva uma dinâmica de convergência mais acentuada entre os rácios da receita e da despesa, com um processo de consolidação orçamental focado, essencialmente, no contributo da diminuição da despesa.

 

As medidas de política orçamental previstas no PE/2021 deverão ter um impacto desfavorável no saldo das AP de 6118 M€ (-2,9% do PIB) no corrente ano, um montante 1,7 vezes superior ao que estava previsto na Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021). Cerca de 60% deste impacto decorre de medidas adotadas no contexto da pandemia (3697 M€; 1,7% do PIB). Entre 2022 e 2025, as medidas de política deverão dar um contributo de 3109 M€ para a melhoria do saldo orçamental, que permitirá atenuar em cerca de metade o impacto desfavorável das medidas de política previsto para 2021 e que resultará sobretudo do levantamento das medidas relacionadas com a COVID-19. 

 

De acordo com o PE/2021, o peso da receita das administrações públicas deverá baixar 0,8 p.p. do PIB entre 2020 e 2025 (fixando-se em 42,0% do PIB) pelo efeito conjugado de uma redução de 1,8 p.p. do PIB do peso da receita fiscal e contributiva (dos quais -0,6 p.p. nos impostos indiretos, -0,5 p.p. nos impostos diretos e -0,7 p.p. nas contribuições sociais) e de um aumento de 1,0 p.p. do PIB da restante receita pública, impulsionado pelo recebimento de fundos europeus no âmbito do Programa de Recuperação e Resiliência (PRR). Após a carga fiscal ter atingido um máximo histórico de 34,6% do PIB no ano passado, o Ministério das Finanças prevê uma redução deste indicador até 2023 e um ligeiro aumento em 2024 e 2025, prevendo-se para 2025 uma carga fiscal de 33,2% do PIB. 

 

A despesa pública, depois de ter atingido 48,4% do PIB no ano passado, deverá baixar consecutivamente até 2025, fixando-se em 43,0% do PIB (0,5 p.p. acima do registado em 2019). No entanto, existem alguns riscos orçamentais que foram assinalados pelo CFP no Relatório das Perspetivas Económicas e Orçamentais 2021-2025, nomeadamente a incerteza ainda prevalecente sobre a evolução pandémica e o ritmo de recuperação económica, as responsabilidades contingentes associadas à execução de garantias (caso o seu impacto venha a ser superior ao de 70 M€ considerado pelo MF entre 2020 e 2025), as responsabilidades implícitas nas moratórias, bem como responsabilidades relacionadas com ações arbitrais submetidas por concessionárias e subconcessionárias no âmbito de projetos de Parcerias Público-Privadas (PPP). Saliente-se que o PE/2021 assume que, até 2025, as transferências destinadas ao Novo Banco deverão ficar 484 M€ abaixo do limite máximo previsto no Acordo de Capitalização Contingente e que o apoio financeiro à TAP deverá totalizar quase 3 mil M€ entre 2020 e 2022. Com efeito, a partir de 2023 já não estão previstas transferências de capital para a TAP, embora na apresentação do plano de reestruturação da companhia aérea o Governo tenha indicado que as respetivas necessidades de financiamento poderiam totalizar entre 3414 e 3725 M€ até 2024, o que constitui um risco orçamental descendente.

 

O PE/2021 antecipa que o rácio da dívida retome a trajetória descendente interrompida em 2020, fixando-se em 114,3% do PIB em 2025. O cenário do CFP projeta igualmente uma trajetória descendente do rácio da dívida pública, mas de 131,8% do PIB no final de 2021 para 116,3% do PIB em 2025.

 

Admitindo-se que a partir de 2023 regressem os requisitos orçamentais do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), cuja cláusula de derrogação foi ativada em 2020, a previsão de médio prazo subjacente ao PE aponta para uma recuperação da trajetória de ajustamento orçamental aquém do cumprimento dos requisitos orçamentais do PEC. A variação do saldo estrutural sinaliza o risco de desvio anual face à trajetória de ajustamento de 0,3 p.p. e 0,2 p.p. em 2024 e 2025, respetivamente, ficando muito próximo da qualificação como risco de desvio significativo, quando considerada a média dos desvios calculada para aqueles anos. Estes desenvolvimentos contribuem para uma trajetória de convergência para o objetivo de médio prazo (OMP), distante ainda de uma posição orçamental compatível com aquele objetivo. No que respeita à dívida, a trajetória de evolução apresentada no PE/2021 mostra-se compatível com o cumprimento do critério da dívida nos anos de 2023 a 2025.

 

Como nota final, o CFP acrescenta que a ausência de uma proposta concreta da Comissão Europeia ou iniciativa da presidência portuguesa da União Europeia para fazer avançar o debate sobre a alteração da governação económica tem atrasado a eventual revisão dos requisitos orçamentais aplicáveis no PEC, comprometendo uma decisão política oportuna que signifique uma mudança efetiva das regras utilizadas no quadro da supervisão orçamental. De resto, as instituições orçamentais independentes, como é o CFP, devem ser ouvidas nesse processo de alteração – caso se confirme a vontade política nesse sentido – pois são elas que estão em primeira linha envolvidas na sua aplicação prática. Por conhecerem as respetivas limitações técnicas e as possibilidades de melhoria podem dar um contributo relevante, desde logo nesse plano estritamente técnico e no quadro das interações entre instituições nacionais e europeias.

Programa de Estabilidade . Relatório nº 3/2021 . 28 abril 2021